Парламентские дебаты: трансформация организационно-правовых механизмов парламентской деятельности

Актуальность исследования обусловлена динамичным развитием парламентских институтов в условиях цифровизации, глобализации и усиления общественного контроля. Современные парламентские дебаты требуют новых организационных и правовых подходов, обеспечивающих эффективность законотворческого процесса и демократическую легитимность решений. Среди процедур организации деятельности парламентов едва ли не самое существенное значение имеет процедура проведения парламентских дебатов. Как свидетельствует анализ существующей практики, трудности в ее определении объясняются тем, что дебаты привлекают к себе наибольшее внимание публики, а потому требуют от руководства парламента (палат) удвоения усилий по недопущению инцидентов и нарушений установленного регламента.

Прежде всего, дебаты — это состязания, длительные и напряженные, между выступающим «за» и «против» по предложенной программе [1, С. 298]. Результатом таких соревнований является формирование парламентского акта, который представляет собой компромиссное решение, примеряющее разные точки зрения. В этой открытой борьбе испытывается ораторское искусство соперников, их умение убеждать. В силу этого решение проблемы правильной организации дебатов напрямую влияет на эффективность работы парламента, в целом – на его имидж.

Отметим, что процедура проведения парламентских дебатов во многих демократических государствах подчиняется общим правилам, которые регламентируют порядок постановки вопроса на обсуждение и должны обеспечить проведение серьезных и справедливых дебатов [2, с. 360 - 361].

Наиболее важным правилом считается, что только предложение, выдвинутое в установленном порядке, может стать предметом обсуждения. Обсуждение одновременно двух предложений допускается только в некоторых парламентах. Второе важное правило устанавливает, что председатель палаты ставит на рассмотрение только один вопрос, который сформулирован в форме, предложенной лицом, его внесшим. Третье правило заключается в том, что обсуждение вопроса продолжается до тех пор, пока председатель палаты не объявит о переходе к другому вопросу и не поставит его на рассмотрение всей палаты. Наличие этих правил позволяет контролировать ход обсуждения предложений и исключает возможность отклоняться парламентариями от темы дебатов и самовольно менять повестку дня. В этой связи парламенты можно разделить на две категории в зависимости от формы регламентации дебатов. К первой категории относятся те, где продолжительность выступлений депутатов не ограничивается. Типичный пример этой категории - Сенат Конгресса США. В большинстве парламентов мира регламенты палат (парламентов) ограничивают дебаты разумными границами, что является своеобразным методом экономии парламентского времени. Во многих высших представительных органах государства ограничивается либо количество, либо продолжительность выступления, либо и то и другое.

Приведем примеры. Образцом является парламентская практика, сложившаяся в нижней палате немецкого высшего органа народного представительства-бундестага. В соответствии с положениями Регламента, начало и окончание дебатов по каждому вопросу повестки дня определяется Советом старейшин до пленарного заседания. Он же определяет время, которое предоставляется каждой фракции в дебатах.

Время выступлений разделяется между фракциями по определенной формуле в зависимости от численного состава каждой из них. В течение этого времени фракции назначают своих ораторов, заранее сообщая их фамилии председательствующему. Такой порядок одобрил в своем специальном решении Федеральный Конституционный Суд. Если же Совет старейшин не пришел к согласию о времени дебатов, каждый оратор может выступать не более 15 минут. Председательствующий может продлить время выступления. По требованию фракции выступление одного из ее ораторов может длиться 45 минут [3, с. 161].

Известный специалист в области процессуального права Херманн Йосеф Шрейнер обратил внимание, что основной Закон ФРГ предоставляет членам правительства право выступления в парламенте в любой момент и без ограничения времени выступления. Существование такой привилегии правительства он объясняет тем, что в германской системе парламентского правления правительство и большинство, которое поддерживает его, образуют политическое целостное.

Этот факт и учитывают при распределении времени выступления. В силу соглашений, заключенных с правительством, члены правительства и ораторы, представляющие правительственную коалицию, разделяют между собой время, отводимое им для выступления. Разработана специальная формула, которая называется “Боннский час», имеющая 66 минут, где - 36 минут предоставляется в пределах часа коалиции, оппозиции же – 30 минут [4, С. 43].

Постоянные правила Палаты представителей Конгресса США также устанавливают определенные ограничения на проведение дебатов.

Так, дебаты в Палате представителей проводятся лишь в рамках обсуждаемого вопроса. Депутат получает право выступления в течение дебатов не более двух раз. Время выступления конгрессменов не должно превышать одного часа. В то же время постоянные правила Палаты представителей закрепляют процедуру проведения общих дебатов в Комитете всей палаты, где порядок обсуждений вопросов не ограничивается временем, и оратор имеет право выступать на любую тему, но время такого выступления ограничивается 5 минутами. [5, стр. 43-44].

При обсуждении незначительных законопроектов, включенных в повестку дня продолжительность дебатов в Палате представителей обычно, не устанавливается, что дает возможность прекратить их в самом начале, путем внесения Председателем Палаты предложения о решении вопроса по сути. Целью такой процедуры является прекращение дебатов и переход палаты к голосованию. Предложение о переходе к решению вопроса по сути не обсуждается и принимается большинством голосов. Это означает прекращение дебатов по вопросу, после чего палата переходит к принятию решения [6, р. 245].

В соответствии с установленной процедурой Палаты депутатов парламента Италии каждый член палаты в одном и том же обсуждении имеет право выступления только один раз, кроме случаев относительно заявления по мотивам голосования, по личному вопросу, по вопросу регламента, повестки дня и повестки внесения запросов. Время выступления депутата в течение обсуждения общих вопросов повестки дня не должно превышать 45 минут, и 20 минут - по отдельной статье законопроекта или поправки. Выступление депутата не может быть прервано или перенесено на другое заседание [7, с. 124]. До начала обсуждения депутат парламента Италии может задать два вопроса: преюдициальный - предложение не обсуждать проблему, и отложенный - предложение отложить обсуждение до появления определенных обстоятельств. В случае начала обсуждения, вышеупомянутые вопросы могут быть заданы в письменной форме 10 депутатами на заседании палаты и законодательном заседании комиссии. Отложенный и преюдициальный вопрос рассматриваются до начала обсуждения. Регламент определяет, что право выступать в ходе рассмотрения таких вопросов имеют только два депутата от каждой фракции, включая автора вопроса, время такого выступления ограничивается 30 минутами. В случае постановки двух преюдициальных вопросов, они подлежат обсуждению одновременно, однако право выступления имеет лишь один депутат от каждой группы, включая автора вопроса [7, С. 125-126]. Анализируя правила парламентской процедуры высших представительных органов власти различных государств, можно сделать вывод о неодинаковых подходах в решении вопроса о руководстве дебатами. Безусловно, что проведение дебатов в парламенте – является источником его жизненной силы. Установление ограничений в процедуре проведения дебатов направлено прежде всего на экономию времени. Приведенные примеры процедуры регламентации дебатов парламентов разных стран устанавливают правила относительно их ограничений различными средствами. Однако нередко регламенты палат (парламентов) делают определенные исключения из этого правила относительно процедуры выступления отдельного круга должностных лиц. К такой категории относят глав государств, глав правительств и его членов, а также должностных лиц, назначение которых осуществляется парламентом (палатой): они пользуются правом участия в дебатах, когда этого пожелают.