Соотношение административного и конституционного права в странах общего права на примере США

Юридические основы правовой системы США были закреплены еще в XVIII веке в документе, который и по сей день является действующим «верховным правом» страны — в Конституции США. Принятая в 1787 г., она до сих пор определяет основы политико-правового устройства государства. Доказательством её устойчивости, стабильности и адаптивности является количество поправок — 27 статей; они кардинально поменяли большинство институтов США.

До настоящего времени сохранились не только «основные конституционные формы государства, сохранился дух, воплощенный тогда в чеканных строках Конституции». [1] Специфика стран общего права проявляется в том, что суды общей юрисдикции рассматривают публично-правовые споры, в том числе и конституционного характера. Эта ключевая особенность имеет свои преимущества и недостатки. Основным недостатком является отсутствие специализации судей при рассмотрении публично-правовых споров, а преимуществом — доступ для частных лиц к правосудию, в том числе к административному. Одновременно с этим в последнее время американское правосудие ведет активную борьбу с низкой квалификацией судей с этической точки зрения. К тому же государство старается «разгрузить» их работу, тем самым работая на качество, а не на количество. Более того, страны общего права, в том числе и США, игнорируют автономию административного законодательства.

В системе общего права США конституционное и административное право образуют функционально взаимосвязанный, но доктринально дифференцированный комплекс. Конституционное право задает архитектурные рамки государственного устройства и пределы публичной власти, тогда как административное право регулирует процедурные механизмы реализации властных полномочий федеральными и штатными агентствами. Предмет административного права в США определяется как молодая отрасль публичного права, регулирующая общественные отношения в сфере административного нормотворчества, квазисудебной деятельности (административные процедуры лицензирования; правонаделительные и юрисдикционные процедуры) и контроля судов над административными учреждениями.

В странах общего права под юрисдикцию рассмотрения вопросов, связанных с отраслью административного права, подпадают общественные отношения органа публичной администрации с частным лицом.

При этом вопросы организации органов публичной администрации относятся к предмету регулирования конституционного права, т.е. в этих странах административное право сконцентрировано на внешних отношениях для достижения субъектами исполнительной власти целей, задач, функции и полномочии управленческой деятельности во вне. Исторически американское административное право развивалось в русле английской доктрины верховенства права А.В. Дайси, отрицавшей существование отдельной административной юстиции и подчинявшей чиновников общим судам. В XVIII–XIX вв. в США доминировала модель «минимального государства», где административные функции сводились к обеспечению правопорядка без дискреционных полномочий. С индустриализацией и созданием первых независимых регуляторных органов (Межштатная торговая комиссия, 1887 г.) началась институциональная трансформация: агентства получили квазизаконодательные и квазисудебные функции, что потребовало новых процедурных гарантий.

Конституционный ответ на эту экспансию оформился в период Нового курса Ф. Рузвельта (1933-1938), когда делегирование полномочий стало массовым явлением. Легитимация новых механизмов была закреплена в Законе об административной процедуре 1946 года (Administrative Procedure Act). Исторически конституционное право выступало как «ограничительный барьер» для исполнительной власти, тогда как административное право эволюционировало в инструмент процедурной рационализации государственного регулирования, обеспечивая баланс между эффективностью управления и защитой прав личности. [2] Особое внимание автор уделяет тому, что первым источником регулирования административного права в США является Конституция, а именно:

ст. 1-3 Конституции США: устанавливает разделение властей и, соответственно, ограничивает делегирование законодательных полномочий.

5-ая поправка: право лица, обвиняемого в совершении преступления, на соблюдение законности.

6-ая поправка: установление прав обвиняемого (скорый и публичный суд, суд присяжных, очная ставка, принудительный вызов свидетелей, право на адвоката либо на самостоятельную защиту).

14-ая поправка: равенство гражданства и его предоставление любому лицу, родившемуся на территории США, а также запрет на лишение прав иначе как по приговору суда. Конституционные нормы напрямую трансформируются в административно-процедурные стандарты. Так, в деле Mathews v. Eldridge Верховный суд США вывел трехфакторный критерий для определения объема процессуальных гарантий при прекращении социальных выплат административным органом: (1) частный интерес лица; (2) риск ошибочного лишения права при текущей процедуре и вероятность дополнительных гарантий; (3) государственный интерес, включая налоговые и административные расходы. Данное решение «конституционализировало» административный процесс, обязав агентства применять гибкие, но достаточные процедуры до принятия обременительных решений.

«Отличительной чертой США является наличие и законодательное регулирование таких институтов как:

уизвещение о подготовке административного акта и получение по вопросам, затрагиваемым в акте, комментариев частного заинтересованного лица; проведение публичных слушаний, организация и проведение консультаций и конференций, в ходе которых выявляется мнение заинтересованных лиц; урассмотрение органом исполнительной власти петиций частных лиц, наделяющих последних правотворческой инициативой; уорганизация работы совещательных комитетов.» [3] Доктринально, американское право уделяет большее внимание защите частных лиц, их правам и свободам, участию в процессе и прерогативам, которые предоставляются им и их адвокатам для защиты их интересов. И в целом для административного процесса точкой интересов являются не учреждения, а споры физических лиц. Так, вопросы процедуры в административном праве США являются превалирующими. Следовательно, понятия «административное право» и «административно-процессуальное право» можно считать тождественными.

При этом «административный процесс» не отождествляется с «административным производством», т.е. особым процессуальным порядком рассмотрения публично-правовых споров неконституционного характера, так как это принято для «узкого» толкования административного процесса.

Под «административным процессом» исходя из Закона об административной процедуре понимаются «проводимые административным учреждением (агентством) процедуры в смысле п. 5, 7 и 9 настоящего параграфа».

Соответственно, вышеуказанные пункты устанавливают компетенции по следующим элементам, разрешаемых в рамках юрисдикции того или иного административного органа:

управотворчество (rule making), т.е. издание индивидуальных и нормативных актов и участие граждан; уобжалование актов в рамках исполнительной власти (квазисудебная деятельность — adjudication); улицензирование (licensing).

К тому же выделяют judicial review — судебный пересмотр (осуществляется судами общей юрисдикции; проверка с точки зрения законности, однако судья сохраняет за собой право отмены незаконного решения и не может принять новое).

Правотворчество — это проводимая в учреждении процедура (процесс, производство) по формулированию норм, внесению в них поправок или их аннулированию (п. 5 § 551 Закона об административной процедуре).

Норма — это предписание учреждения (целое или в части), носящее общеобязательный или индивидуальный характер, с дальнейшим воздействием, созданным для введения, толкования и назначения закона или политики, или описывающее требования к организации, процедурам или деятельности учреждения, и включает в себя утверждение или распоряжение относительно: ставок, заработной платы, корпоративных или финансовых структур или их преобразований, цен, средств, устройств, услуг, пособий, оценок, расходов, бухгалтерского учета, практики, имеющих отношение к чему-либо из вышеназванного (п. 4 § 551 Закона об административной процедуре). Законодатель различает акты, которые носят общеобязательный и индивидуальный характер, но процедура их принятия идентична. Далее законодатель говорит о нормотворчестве (правотворчестве в нашем понимании) как едином явлении, включающем в себя оба вида актов.

Квазисудебная деятельность — издание административного акта в ходе рассмотрения административного дела в форме приказа (order) (п. 7 Закона об административной процедуре). Приказ — это окончательное распоряжение учреждения по вопросу иному, чем правотворчество, но включая лицензирование, будь это распоряжение утвердительным, отменительным, запретительным или пояснительным по форме (п. 6 § 551 Закона об административной процедуре). Это распоряжение отменяет, изменяет или оставляет без изменения обжалуемый административный акт, направленный на наделение (например, приобретение статуса пенсионера) или отказ в предоставлении того или иного права (например, отказ в регистрации юридического лица), запрет на совершение определенных действий (отзыв лицензии) или разъяснение спорных моментов и иных вопросов.

Лицензирование — это проводимая в учреждении процедуру выдачи, продления, отказа, отзыва, приостановления, аннулирования, изъятия, ограничения, внесения поправок, изменения или согласования лицензии (п. 9 § 551 Закона об административной процедуре). Лицензия — это разрешение органа исполнительной власти на осуществление конкретного вида деятельности, включающее в себя следующие элементы: полный или частичный допуск, сертификат, утверждение, регистрацию, привилегию, участие, изъятие. Примечательно, что в США такая деятельность включает в себя все регистрационные процедуры. Таким образом, Закон об административной процедуре описывает весь административный процесс в США, обнародуя всю деятельность органов публичной власти по выполнению их задач. В целом, по мнению Саидова А.Х., нормативные правовые акты органов исполнительной власти являются авторитетным источником западного права. Основой деятельности федерального аппарата управления являются полномочия, передаваемые органам исполнительной власти законодательными органами. На практике административные акты, принимаемые с целью конкретизации и детализации законов, во многих случаях их подменяют. Это новое право носит промежуточный характер, как и прежнее право справедливости, но оно выработано и применяется органами, функционирующими под контролем традиционных судов.

[4]

Конституционное право в США является комплексной отраслью, интегрирующей множество взаимодействующих частей и элементов, которые предопределяют его внутреннюю структуру, а именно: общие принципы, нормы и институты; это верховный закон страны. Как уже отмечалось ранее, английское право не выделяет строгой, легально закрепленной границы между конституционным и административным правом. В доктринальной литературе имеет место следующая точка зрения: «как конституционное, так и административное право регулируют общественные отношения, связанные с отправлением государственной власти, в то время как конституционное право сосредоточено на системе сдержек и противовесов между органами государственной власти, а предмет административного права — организация и полномочия органов административной власти по предоставлению гражданам услуг и административному регулированию, а также осуществление судебного и внесудебного контроля над административными органами.»

[5]

Примечательно, что главное значение в английском административном праве уделяется контролю судов за деятельностью административных органов ввиду того, что судам свойственно толковать Конституцию расширительно.

Благодаря этому произошло санкционирование передачи учреждениям нормотворческих и судебных полномочий и формирование новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах. Например, решение Верховного Суда США в 1886 году по делу Louis & Pacific Railway Company v. Illinois o том, что штаты не вправе регулировать и препятствовать междуштатным перевозкам по железным дорогам, заставило Конгресс США принять в следующем году Закон о междуштатной торговле и создать Межгосударственную торговую комиссию.

Общее право выработало доктрину ultra vires (с лат. “сверх возможностей”), тем самым создав правовой комплекс инструментов для контроля над деятельностью администрации. Исходя из этого при превышении административным органом своих установленным законом полномочий, его решение или действие признается недействительным в судебном порядке. Доктрина ultra vires не позволяет судам ветировать парламентские законы, но они следят за тем, чтобы легальные полномочия применялись надлежащим образом и строго установленном законом порядке.

Стандартом, определяющим необходимость судебного вмешательства, стало ratio decidendi unreasonableness. Этот принцип устанавливает стандарт необоснованности решения государственного органа, который может привести к его отмене в судебном порядке. Следовательно, у судов могут возникнуть следующие причины для отмены решения органа публичной администрации:

уво время принятия решения орган учитывал обстоятельства, которые не имел права учитывать; уво время принятия решения орган не учел обстоятельства, которые должен был учесть; урешение оказалось настолько неблагоразумным, что любой орган государственный власти, действующий на разумных началах, такое решение бы не принял.

Разумеется, judicial review — рассмотрение судами конкретных дел по жалобам частных лиц на действия администрации путем толкования законов, общего права, опираясь на фундаментальные принципы правосудия, является доминирующим элементом административного права, к тому же огромный пласт выработанных норм и процедур является доказательством важности данного института.

Однако при таком истолковании предмета административного права возникает вопрос: чем в этом случае регулируются полномочия, правовое положение административных органов (в том числе и должностных лиц) и их взаимодействие между собой? Удается возможным предположить, что данное регулирование осуществляется через парадигму конституционного права с элементами административного, но такой ответ лишний раз является подтверждением теории сложности разграничения отрасли конституционного и административного права. Таким образом, административное право в США функционирует как «прикладная конституция», обеспечивая реализацию конституционных принципов в ежедневной деятельности исполнительных органов.

Предмет административного права сосредоточен на внешних отношениях «агентство–частное лицо» и контроле за властными полномочиями, тогда как конституционное право регулирует внутреннюю организацию власти. В условиях общего права обе отрасли образуют единый континуум, где судебный контроль и процедурные гарантии выступают главными инструментами предотвращения произвола.