Полномочия прокурора при расследовании преступлений в форме дознания органов внутренних дел в Российской Федерации: вопросы теории и практики

Актуальность настоящего исследования состоит в законодательной неурегулированности вопросов по реализации полномочий прокурором при осуществлении им надзора за исполнением уголовно – процессуального закона России в деятельности должностных лиц органов дознания при расследовании преступлений. Недолжное отношение к исполнению своих должностных обязанностей органом дознания влияет, в целом, на состояние преступности в Российской Федерации и не достижения поставленной цели по защите прав потерпевших лиц от преступлений. Прокурору, осуществляющему уголовное преследование, от имени государства в период расследования преступлений определена главная роль по обеспечению законности производства по уголовным делам, поскольку на него возложена ответственность за качество предварительного расследования, за его полноту и обоснованность.

При исполнении предоставленных уголовно – процессуальным законом, ведомственными актами Генпрокуратуры России комплекса надзорных полномочий за расследованием преступлений выявляется значительное количество нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, допускаемых должностными лицами органов дознания, дознавателями органов внутренних дел России при расследовании уголовных дел. Однако, реализовать и добиться реального устранения выявленных нарушений прокурором, повлиять на качество расследования уголовных дел, добиться исполнения прокурорских указаний по их устранению затруднительно в связи с законодательной неурегулированностью отдельных первостепенных прокурорских полномочий, что и находит свое отражение в интенсивных дискуссиях научной и практической среды.

В современной России процессуальный статус должностного лица - прокурора, выступающего от имени российского государства в обеспечении законности при производстве расследования уголовных дел необходим в укреплении, а его имеющиеся полномочия – в конкретизации и формировании действенных процессуальных механизмов их реализации.

Целью исследования выступает рассмотрение основных полномочий прокурора по надзору за законностью в деятельности дознавателя, органов дознания при расследовании уголовных дел современной России, выявление проблем по их реализации и внесение предложений - путей их разрешения.

Задачи исследования состоят в изучении законодательных и ведомственных положений, направленных на определение объема имеющихся полномочий прокурора, в обозначении проблем реализации прокурорских полномочий по надзору за расследованием преступлений в форме дознания, в определении путей их разрешения в целях обеспечения законности и эффективности производства по уголовным делам на современном этапе развития России.

Методология исследования представлена диалектическим методом, формально-логическим методом, методами анализа и синтеза.

Результаты

Дознание является одной из форм предварительного расследования в России, в которой расследование преступлений проходит в сжатые процессуальные сроки, которые в некоторых случаях определяют поверхностное и халатное отношение к установлению обстоятельств совершенного преступления со стороны дознавателя и органа дознания. Согласно ведомственному приказу [18], одним из квалификационных допусков, предъявляемых к должностному лицу, осуществляющему уголовное преследование по расследованию преступлений небольшой и средней тяжести в форме дознания, является наличие среднего профессионального образования. Как показывает прокурорская практика, что такие ведомственные фигуры уголовного процесса, как начальник подразделения дознания и начальник органа дознания, при осуществлении ими ведомственного контроля над организацией работы по расследованию преступлений в виде дознания, к сожалению, не выявляют не законность и не дают должных указаний по ее устранению. При таких сложившихся обстоятельствах только качественный прокурорский надзор и активная позиция надзирающего прокурора является гарантом защиты прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступления и уголовно преследуемых за совершенное преступление.

Рассмотрев основные полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела [19], автор настоящей статьи переходит к рассмотрению основополагающих полномочий должностного лица - прокурора, осуществляющего надзор за деятельностью дознавателя, органов дознания при расследовании уголовных дел. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации [20] акцентирует особое внимание прокуроров на эффективную реализацию их полномочий при выявлениях нарушений закона при производстве дознания, в том числе в органах внутренних дел, подчеркивая значимость данного направления деятельности прокураторы в России. В настоящее время в науке вопрос о роли прокурора в осуществлении уголовного преследования, включающего процессуальное руководство в деятельности дознавателя, органов дознания в органах внутренних дели его соотношение с функцией надзора в досудебном производстве в научной среде, не находит единого мнения.

О важности реализации прокурором функции уголовного преследования имело место и в исследованиях XIX века [1], как одной из важнейших его функций, от эффективности реализации, которой зависело и зависит достижение цели уголовного судопроизводства.

Исследователь Е.М. Коломеец считает, что прокурор, утратив полномочие по прекращению уголовного дела (уголовного преследования)не несет ответственность за законность уголовного преследования [2]. Аналогичной позицией выступил Р.В. Жубрин, полагая, что в связи с отсутствием ключевых полномочий, в частности по возбуждению уголовного дела, предъявлению обвинения, избранию меры пресечения, говорить о руководстве прокурором уголовным преследованием и ответственности за законность также не следует [3]. По мнению К.А. Таболиной, составным элементом прокурорского надзора является процессуальное руководство за предварительным следствием и дознанием [4, с. 11]. А.Г. Тетерюк рассматривая данный вопрос, в своем исследовании отмечает, что от разноплановой деятельности прокурора, от ее характера и содержания зависит и процессуальная деятельность дознавателей, органов дознания при осуществлении функции по борьбе с преступностью [5]. М.В. Курилов и Н.Ю. Литвинцева, полагают, что прокурором при осуществлении прокурорского надзора реализуется и функция уголовного преследования [6, с. 617].

Рассмотрев различные взгляды относительно данного вопроса, можно прийти к выводу о том, что надзирающий прокурор, обеспечивая законность принимаемых решений органами дознания в ходе расследования уголовных дел создает, тем самым условия, необходимые для продолжения уголовного преследования в ходе рассмотрения уголовного дела судом. Прокурорская практика показывает, что, бездействие дознавателей и органа дознания органов внутренних дел, их неправильная тактика действий в организации текущей работы, низкий уровень межведомственного взаимодействия, недолжный ведомственный контроль со стороны руководства приводят к процессуальным нарушениям, ведущим к недопустимым нарушениям разумного срока уголовного судопроизводства в различных его видах (Несвоевременное принятие к производству уголовного дела после отмены незаконного решения о приостановлении предварительного расследования надзирающим прокурором; необоснованное продление сроков предварительного расследования; несвоевременное проведение необходимых следственных действий, направленных на установление обстоятельств, подлежащих доказыванию в порядке ст. 73 УПК РФ, и ряд других). Проведенный анализ различных научных суждений о роли надзирающего прокурора за дознанием показал, что на протяжении уже многих лет не утихают дискуссии о пересмотре его полномочий за деятельностью должностных лиц органов внутренних дел при расследовании уголовных дел.

В ходе изучения данного вопроса в научной среде большинство ученых склоняются к унификации надзорных полномочий прокурора, об исключении ряда его полномочий с предложением делегировать участнику уголовного процесса, осуществляющему ведомственный контроль над организацией работы дознавателей, органа дознания, тем самым, понизить влияние прокурора за деятельностью вышеуказанных должностных лиц, с чем автор статьи не согласен. В частности, ученые-процессуалисты видят решение в передаче начальнику подразделения дознания ряда прокурорских полномочий (Отстранение дознавателя от дальнейшего производства предварительного расследования в случае нарушения им уголовно-процессуального закона; продление срока рассмотрения заявления или сообщения о преступлении; возможность отменять незаконные или необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; принимать решения о соединении уголовных дел и так далее). Так, например, по мнению И.А. Ишина перераспределение полномочий между указанными должностными лицами исключит их дублирование и повысит ответственность должностных лиц, осуществляющих ведомственный контроль [7. - С. 84]. О.А. Чукаева рассматривая данный вопрос, считает, что контроль со стороны прокурора излишен, а предоставление дополнительных процессуальных полномочий начальнику подразделения дознания повысит его процессуальный статус, что отразится на эффективности при производстве дознания [8]. И.В. Стуканог на базе своего исследования выражает свою позицию о целесообразности и необходимости унификации процессуальных надзорных полномочий прокурора по соблюдению процессуальных сроков предварительного расследования, приводя критерии эффективности деятельности в целях обеспечения их соблюдения иными участниками уголовного процесса со стороны обвинения (Законность, обоснованность и мотивированность выносимых прокурором решений; своевременность принятия прокурором мер прокурорского реагирования; качество составленных прокурором процессуальных документов). Б. Я. Гаврилов и В. П. Божьев видят решение проблемы в разграничении полномочий прокурора и начальника подразделения дознания по аналогии уголовно-правовых отношений прокурора с руководством следственного органа [9. - С. 78].

Основные полномочия прокурора при расследовании уголовных дел дознавателем, органом дознания органов внутренних дел

В действующем российском уголовно – процессуальном законодательстве прокурору предоставлен комплекс полномочий в целях оперативного реагирования на выявленные нарушения уголовного и уголовно-процессуального закона, одним их которых является его требование от поднадзорных органов об устранении выявленных нарушений, допущенных при производстве дознания и предварительного следствия. Доктор юридических наук, профессор О. С. Капинус, рассматривай данный вопрос, считает, что требование должностного лица, представляющего интересы государства, служит универсальной формой прокурорского реагирования [10, с. 57]. М. В. Серебрянникова рассматривает требование прокурора как средство прокурорского реагирования, которое следует из его процессуальных полномочий за исполнением законов дознавателями и следователями [11, с. 36]. Я.А. Климова считает, что целью требования прокурора - устранить выявленные нарушения в максимально сжатые сроки [12]. Прокурорская практика показывает, что данное полномочие получило широкое распространение, как оперативное средство реагирования на выявленные нарушения законодательства дознавателем, органом дознания в ОВД, призванное в максимально короткие сроки на их устранение, которое, к сожалению, игнорируется дознавателями, органом дознания органов внутренних дел, которые формально относятся к его исполнению.

Автор статьи согласен с мнением ученых и придерживается мнения о необходимости и важности использования данного полномочия. Рассматривает его, как самостоятельный акт прокурорского реагирования, адресованный должностному лицу органа дознания, призванный в кратчайшие сроки устранить выявленные нарушения в ходе проведенной проверки учетно-регистрационной дисциплины, в том числе и в ходе изучения - проверки уголовного дела. Главной проблемой в организации прокурорского надзора остается, и по сей день – формальность исполнения дознавателями, органами дознания требований прокурора и причиной тому служит, как недолжное отношение к исполнению своих обязанностей сотрудниками органов дознания ОВД, так и некачественный, поверхностный надзор со стороны сотрудников прокуратуры.

Как показывает прокурорская практика дополнительным инструментом, призванным устранить выявленные нарушения является вышестоящая прокуратура России, в связи с чем, прокурорская практика по внесению проектов актов мер прокурорского реагирования надзирающих прокуроров, служит одним из эффективных механизмов устранения выявленных нарушений органами дознания.

Делая вывод, автор настоящего исследования, предлагает внести важное правовое положение – дополнение в приказ Генерального прокурора Российской Федерации [21], следующего содержания: «С целью контроля за внесенными актами мер прокурорского реагирования прокурорам не реже 1 раза в месяц по вскрытым фактам формального устранения выявленных нарушений при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и при производстве дознания направлять проект требования или представления в вышестоящую прокуратуру, в том числе с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц органов дознания». Кроме того, автор статьи предлагает внести изменения в действующий российский уголовно-процессуальный закон с целью исключения дальнейших дискуссии о сущности слова «требовать» и об установлении оптимального срока исполнения требования прокурора для конкретного уголовного дела, изложив п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «Вносить требование органам дознания и следственным органам об устранений нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, с указанием сроков устранения нарушений, обязательных для исполнения».

Изыскатель статьи предлагает внести в статью 5 УПК РФ пункт 54.1, следующего содержания: «требование об устранении нарушений федерального законодательства допущенных в ходе дознания или предварительного следствия - акт прокурорского реагированияадресованный должностному лицу органа дознания или следственного органа, уполномоченному устранить выявленные нарушения закона, призванный в кратчайшие сроки устранить выявленные нарушения при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствияс указанием сроков его устранения и обязательностью его исполнения».

Реализуя свои полномочия за деятельностью должностных лиц при производстве дознания, прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, а также о производстве процессуальных действий. Генеральный прокурор Российской Федерации ориентирует прокуроров давать указания, исключая очевидно – автоматический перечень следственных действий, а опираться на конкретные обстоятельства произошедшего. В ходе изучения научных исследований большинство склоняется к исключению указанного полномочия.

По мнению Д.А. Емельяновой указанное полномочие существенно ограничивает самостоятельность дознавателя при принятии решения и относится к процессуальному контролю, нежели к прокурорскому надзору, с чем согласен и Ситник В.В. [13, 14]. В своем исследовании А.М. Зацепин и И.А. Доброрез, считают, что указанное полномочие реального влияния на качество дознания зачастую не оказывают, поскольку сводятся к формальному перечислению очевидных следственных действий [15].

Генеральный прокурор Российской Федерации ориентирует прокуроров ответственно подходить к вопросу о даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Он указывает на тщательное изучение поступивших материалов, опираясь на данные о личности, возрасте, семейном положении, а также на другие существенные обстоятельства; принимать такие решения только в тех случаях, когда имеются основания, предусмотренные ч. 1 ст. 108 УПК РФ, а применение иных мер пресечения невозможно [22]. Закрепленное полномочие прокурора по разрешению отводов, заявленных дознавателю, и его самоотводов, а также отстранению дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований закона ученые – процессуалисты Д.А. Емельянова, К.А. Синкин считают излишним и предлагают его передать должностным лицам, осуществляющим ведомственный контроль [16]. Однако, следует согласиться с мнением Т.Ю. Сабальфельда, что указанное прокурорское полномочие выступает дополнительной гарантией конституционных прав граждан [17].

Одним из важных и широкого применяемым прокурорским полномочием в целях соблюдения и восстановления прав и законных интересов граждан является его право отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателей, органов дознания. Действительно, на реализацию и исполнение данного полномочия прокурор тратит значительное время, в том числе в связи со значительным количеством поданных жалоб граждан об отмене незаконных и необоснованных решений.

В ходе осуществления надзора прокурорам особое внимание следует уделять незаконным решениям дознавателей, органов дознания о приостановлении расследования преступлений в форме дознания, в частности акцентировать внимание на повторных решениях без выполнения необходимых следственных действий и принятия мер к раскрытию преступления. На качество прокурорского надзора влияет одна из нерешенных проблем в действующем законодательстве - несвоевременное предоставление прокурору копий вынесенных решений, как о приостановлении, так и прекращении уголовных дел. В этой связи, прокурору необходимо на постоянной основе подготавливать запросы для их предоставления в прокуратуру для изучения, проверяя законность и обоснованность уже с некоторым промедлением. Таким образом, для эффективной реализации указанного полномочия в целях обеспечения законности принятых решений по уголовным делам, производство которых приостановлено должностными лицами органов дознания предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 208 и ч. 1 ст. 213 УПК РФ, которые по содержанию, будут обязывать органы расследования направлять прокурору копию постановления о приостановлении расследования, о прекращении уголовного дела с материалами в течение24 часов с момента его вынесения.

Наряду с большим объемом полномочий, следует отметить, что прокурор также должен свободно ориентироваться и в правилах определения подследственности, где он занимает в этом вопросе важную роль (п. 11, 12 ч. 2 ст. 37, ч. 7, 8 ст. 151 УПК РФ). Заключительным решением надзирающего прокурора при завершающем этапе расследования уголовных дел является утверждение им итоговых процессуальных документов - решений на принятие, которого по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, у надзирающего прокурора законом определено пять суток [23], с обвинительным постановлением обозначено трое и иные особенности в связи с формой проведенного расследования [24]. При реализации указанного полномочия внимание вышестоящей прокуратуры акцентируется на фактах возврата прокурором уголовных дел для дополнительного расследования дознанием.

Автор статьи полагает, что должностное лицо, обеспечивающее законность при производстве дознания, осуществляя руководство за его деятельностью на протяжении всего расследования уголовного дела, в связи со сжатыми сроками должен - обязан оперативно реагировать на выявленные нарушения закона до завершающего этапа его расследования. В целях соблюдения разумного срока уголовного судопроизводства, соблюдения гарантированных конституционных прав граждан при возврате прокурором уголовного дела для дополнительного расследования дознавателям, органу дознания следует рассматривать вопрос и о применении меры дисциплинарного воздействия в связи с ненадлежащей организацией надзора на сотрудника прокуратуры, осуществляющего надзор в указанном направлении деятельности.

Заключение

За прокурором уголовно-процессуальным законом России закреплен широкий объем полномочий, наличие которых в научной среде, по большей части, видится излишним, является не всегда обоснованным.

Вопросы квалификации деятельности по дознанию, ведомственного контроля, правильной организации работы надзирающего прокурора, его образованность – квалификация, оперативность, принципиальность, коммуникативность за законностью над деятельностью дознания по расследованию преступлений играют ключевую роль в укреплении законности, как на досудебном производстве уголовного процесса так и в целом на протяжении всего производства по уголовным делам в России.

Прокурор в Российской Федерации выступает главной фигурой уголовного процесса, целью которого является обеспечение соблюдения законов, их единообразного понимания и неукоснительного соблюдения принципов уголовного судопроизводства, от которого зависит достижение цели, заложенной в российском уголовно – процессуальном законе. Как на стадии возбуждения уголовного дела, так и при расследовании уголовных дел прокурор является гарантом обеспечения прав и законных интересов участников уголовного процесса.

В настоящее время, как в научной среде, так и на практике следует актуализировать и акцентировать внимание прокуроров на эффективном использовании имеющихся широких полномочий и о повышении должного прокурорского реагирования на нарушения требований уголовно-процессуального законодательства при расследовании уголовных дел в форме дознания.