Использование инструментов рынка ценных бумаг участниками бюджетного процесса: правовой анализ норм федерального закона № 195-ФЗ от 26.06.2026

В условиях текущего дефицита федерального бюджета, особенно актуальной представляется возможность масштабного и срочного размещения дополнительных государственных долговых инструментов фондового рынка. Учитывая современные экономические реалии, особую значимость приобретает гибкость механизмов финансирования дефицита федерального и региональных бюджетов, в том числе посредством инструментов рынка ценных бумаг. Принятие Федерального закона от 26.06.2026 № 195 ФЗ [2], в частности пунктов 24 и 25 статьи 5, отражает стремление законодателя обеспечить устойчивость исполнения расходных обязательств государства в ситуации повышенной волатильности финансовых рынков и роста стоимости заимствований. Указанные нормы временно допускают превышение верхнего предела государственного внутреннего долга, установленного Федеральным законом от 28.11.2025 № 426 ФЗ [3], при соблюдении ряда ограничительных условий. С практической точки зрения, для юристов, сопровождающих деятельность органов исполнительной власти и участников рынка госдолга, критически важно понимать не только буквальное содержание этих норм, но и их место в системе бюджетного права, а также возможные риски оспаривания соответствующих решений в административном и судебном порядке. При этом значение имеет не только формальная проверка соблюдения процедурных требований, но и оценка экономической обоснованности решений, их соответствия долгосрочным целям долговой политики и принципам бюджетной устойчивости. В этом контексте особую роль играет комплексный подход, сочетающий анализ правовых норм, экономических показателей и правоприменительной практики, что позволяет сформировать объективную оценку рисков и выработать обоснованные рекомендации для участников бюджетного процесса.

Правовой режим государственных заимствований традиционно строится на сочетании принципов сбалансированности бюджета, достоверности бюджетных показателей и безусловности исполнения долговых обязательств государства. В соответствии со статьёй 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145 ФЗ [1] государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Управление государственным долгом, включая осуществление заимствований и обслуживание долговых обязательств, отнесено к компетенции Правительства РФ [8] и реализуется через Министерство финансов РФ, действующее в рамках делегированных полномочий. При этом статья 106 БК РФ устанавливает необходимость соблюдения предельных объёмов государственного долга, а статья 113 регламентирует порядок привлечения заёмных средств, включая требования к программам заимствований и раскрытию информации. Важно подчеркнуть, что указанные нормы не являются изолированными: они образуют единую систему, в которой каждый элемент взаимосвязан с другими и должен применяться с учётом общего контекста бюджетного регулирования. Более того, их реализация невозможна без учёта иных положений БК РФ, в том числе регулирующих бюджетный процесс, классификацию и отчётность, что требует от юристов комплексного подхода к анализу любых решений, связанных с государственными заимствованиями.

Пункты 24 и 25 статьи 5 ФЗ № 195 ФЗ представляют собой временное отступление от указанных правил. Пункт 24 позволяет Правительству РФ увеличивать объём источников внутреннего финансирования дефицита бюджета с превышением установленного предела государственного внутреннего долга, но исключительно в пределах остатков средств на едином казначейском счёте. Такая конструкция призвана обеспечить контроль за тем, чтобы дополнительные заимствования не приводили к неконтролируемому росту долговой нагрузки и были увязаны с фактической ликвидностью бюджетной системы. Пункт 25 расширяет эти полномочия, предоставляя право осуществлять государственные внутренние заимствования с аналогичным превышением, в том числе сверх утверждённой программы заимствований на 2026 год. При этом законодатель прямо связывает реализацию этих полномочий с необходимостью документального обоснования необходимости заимствований и представления отчётности о фактических показателях, что отражает стремление сохранить баланс между гибкостью и контролем. Существенно, что сама конструкция нормы предполагает не просто расширение дискреции исполнительной власти, а её жёсткую привязку к объективным показателям бюджетной системы — в первую очередь к состоянию единого казначейского счёта, что позволяет избежать произвольного применения полномочий. При этом важно учитывать, что указанные полномочия носят временный характер и должны применяться исключительно в целях оперативного реагирования на краткосрочные кассовые разрывы, а не для финансирования долгосрочных расходов.

С точки зрения доктрины бюджетного права, подобные экстраординарные меры требуют тщательной оценки на предмет их соответствия основополагающим принципам. Как отмечает Н. А. Саттарова, принцип сбалансированности бюджета не является абсолютным и допускает временные отклонения в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, если такие отклонения сопровождаются мерами по восстановлению равновесия в среднесрочной перспективе [Саттарова Н. А. Бюджетное право: учебник. М.: Деловой двор, 2009. С. 134–137]. В свою очередь, М. В. Карасева подчёркивает, что расширение дискреционных полномочий исполнительной власти должно сопровождаться усилением механизмов парламентского и внешнего контроля, включая обязательное представление обоснований и прогнозов долговой устойчивости [Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: Юристъ, 2001. С. 215–218]. В контексте пп. 24 и 25 ст. 5 ФЗ № 195 ФЗ эти теоретические положения приобретают практическую значимость: юрист, оценивающий правомерность конкретного решения о заимствовании, должен проверять не только формальное соблюдение процедурных требований, но и наличие экономического обоснования, а также соответствие параметров заимствований среднесрочным целям долговой политики. Более того, с практической точки зрения важно учитывать, что суды при рассмотрении споров, связанных с долговыми обязательствами государства, традиционно исходят из приоритета безусловности исполнения таких обязательств, что накладывает дополнительные требования к качеству обоснования любых отклонений от установленных лимитов. В этом смысле доктринальные подходы не только формируют теоретическую основу для анализа, но и служат ориентиром для правоприменительной практики, определяя критерии оценки законности и обоснованности решений органов власти.

Предпосылки принятия указанных норм носят комплексный характер и обусловлены как макроэкономическими, так и операционными факторами. Рост инфляции и повышение ключевой ставки Банка России напрямую влияют на стоимость заимствований, увеличивая доходность ОФЗ и снижая привлекательность иных инструментов для инвесторов. В таких условиях соблюдение ранее установленных лимитов заимствований без риска для исполнения бюджета становится затруднительным. Дополнительным фактором выступает волатильность спроса на ОФЗ, которая проявляется в эпизодах отмены аукционов Минфином [9], а также в изменении структуры спроса со стороны различных категорий инвесторов. Санкционные и геополитические ограничения, в свою очередь, сужают доступ к отдельным источникам финансирования и усиливают зависимость от внутреннего рынка. В совокупности эти факторы обусловили необходимость создания правового механизма, позволяющего оперативно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и обеспечивать исполнение расходных обязательств государства. При этом важно понимать, что сам по себе механизм превышения лимита не является универсальным решением: он рассчитан на краткосрочные и среднесрочные периоды и предполагает последующее восстановление соответствия установленным параметрам, что должно быть отражено в соответствующих прогнозных документах. Более того, указанные предпосылки не являются статичными: они могут меняться в зависимости от динамики макроэкономических показателей, что требует постоянного мониторинга и корректировки подходов к управлению государственным долгом.

Важно учитывать, что механизм заимствований с превышением лимита не является полностью автономным и должен быть встроен в общую систему бюджетного планирования и контроля. В частности, остатки средств на едином казначейском счёте, упомянутые в п. 24 ст. 5 ФЗ № 195 ФЗ, формируются в результате кассовых разрывов, обусловленных неравномерностью поступлений доходов и осуществления расходов. Это означает, что возможность привлечения дополнительных заимствований фактически коррелирует с текущей ликвидностью бюджета и не может рассматриваться как инструмент долгосрочного финансирования. Более того, законодатель предусмотрел дополнительные гарантии прозрачности: каждое решение о заимствовании с превышением лимита должно сопровождаться пояснительной запиской, содержащей прогноз влияния на долговую нагрузку, оценку альтернативных вариантов финансирования и обоснование выбора конкретного инструмента (например, ОФЗ с фиксированным купоном, ОФЗ ИН или ОФЗ ПД). Такие требования позволяют минимизировать риски злоупотреблений и обеспечивают возможность последующего контроля со стороны Счётной палаты и профильных комитетов Федерального Собрания РФ. Существенно, что указанные требования к обоснованию и отчётности не являются формальными: они призваны обеспечить реальную возможность оценки последствий принимаемых решений и их соответствия долгосрочным целям бюджетной политики. При этом важно учитывать, что качество обоснования напрямую влияет на правовую устойчивость решений: недостаточная проработка экономических аргументов может стать основанием для оспаривания таких решений в административном и судебном порядке.

С экономической точки зрения, превышение лимита госдолга может иметь как краткосрочные, так и долгосрочные последствия. В краткосрочной перспективе дополнительные заимствования позволяют сгладить кассовые разрывы и обеспечить бесперебойное финансирование приоритетных расходов. Однако в долгосрочной перспективе рост объёма госдолга и увеличение нагрузки на обслуживание долга могут привести к повышению стоимости заимствований, что, в свою очередь, усиливает зависимость бюджета от рыночной конъюнктуры и имеет серьезное влияние на последнюю, особенно на соотношение спроса и предложения на рынке долевых инструментов, что также можно отчетливо наблюдать по динамике индекса Мосбиржи [10]. Кроме того, изменение параметров заимствований способно повлиять на структуру спроса на облигации разных форм: например, повысить интерес к выпускам с плавающей ставкой (флоатерам) или к инструментам с более короткими сроками обращения. Это требует от юристов, сопровождающих сделки с госбумагами, глубокого понимания не только правовых, но и экономических аспектов долговой политики. В частности, при анализе решений о размещении ОФЗ важно учитывать не только формальные параметры (объём, срок, ставка), но и их влияние на общую структуру долга, а также на восприятие рынка и поведение инвесторов. Более того, экономические последствия таких решений могут выходить за рамки бюджетного процесса и затрагивать иные сферы — например, денежно кредитную политику, инфляционные ожидания и доверие инвесторов к государственным ценным бумагам.

Судебная практика по спорам, связанным с ОФЗ содержит устойчивые подходы по трём категориям дел: споры с центральным депозитарием о выплате купонных доходов, оспаривание действий Минфина по организации аукционов и включение требований по ОФЗ в реестры кредиторов при банкротстве владельцев ценных бумаг.

По спорам с НРД суды разграничивают ответственность депозитария и внешние санкционные/​инфраструкту​рные ограничения: НРД несёт ответственность только за исполнение обязанностей в пределах своей инфраструктуры. По оспариванию аукционов суды проверяют формальное соблюдение процедуры и, как правило, не оценивают экономическую обоснованность параметров выпуска. В делах о банкротстве владельцев ОФЗ суды подтверждают безусловный характер денежных требований к государству и их включение в реестр по общим правилам, с учётом специфики учёта прав на ценные бумаги.

Судебная практика не только формирует правоприменительные подходы, но и служит ориентиром для органов власти при принятии решений, снижая риски оспаривания таких решений в будущем. В этом смысле она выполняет не только правоприменительную, но и превентивную функцию, побуждая органы власти к более тщательному обоснованию своих решений и соблюдению процедурных требований.

Особое внимание следует уделить вопросам взаимодействия норм ФЗ № 195 ФЗ с иными актами бюджетного законодательства, в том числе с положениями о бюджетной классификации и отчётности. В соответствии со статьёй 18 БК РФ бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также прозрачность и контроль за исполнением бюджета. Это означает, что любые заимствования, осуществлённые с превышением лимита, должны быть отражены в бюджетной отчётности с указанием оснований, параметров и ожидаемых последствий. Более того, в соответствии с требованиями Федерального казначейства, информация о таких заимствованиях подлежит размещению в единой информационной системе в сфере государственных и муниципальных закупок, что обеспечивает дополнительный уровень прозрачности и доступности данных для заинтересованных лиц. При этом важно учитывать, что требования к раскрытию информации не ограничиваются простым указанием факта превышения лимита: они предполагают представление детальных сведений о параметрах заимствований, их целях и ожидаемых последствиях, что позволяет обеспечить реальную возможность контроля и оценки принимаемых решений. Более того, качество раскрытия информации напрямую влияет на доверие инвесторов к государственным ценным бумагам и на восприятие бюджетной политики в целом.

Для практикующих юристов, сопровождающих решения о заимствованиях с превышением лимита долга, целесообразно придерживаться следующего алгоритма проверки. Во первых, необходимо запросить у Минфина полное обоснование необходимости превышения лимита, включая анализ кассовых разрывов, прогноз ликвидности единого казначейского счёта и оценку альтернативных вариантов финансирования. Во вторых, следует проверить, как зафиксировано превышение в отчётности, и сопоставить фактические показатели с утверждёнными параметрами, в том числе с программой заимствований и лимитами, установленными ФЗ № 426 ФЗ. В третьих, важно оценить структуру заимствований (сроки, типы выпусков, условия) на предмет рисков для бюджета и инвесторов, а также убедиться в соблюдении требований к раскрытию информации. Наконец, рекомендуется отслеживать разъяснения Минфина и Банка России по применению новых норм, а также изменения в судебной практике, которые могут повлиять на оценку правомерности тех или иных решений. При этом важно понимать, что указанный алгоритм не является исчерпывающим: в зависимости от конкретных обстоятельств могут потребоваться дополнительные меры, направленные на минимизацию рисков и обеспечение соответствия принимаемых решений требованиям законодательства. Более того, эффективность такого алгоритма напрямую зависит от качества взаимодействия с органами власти и от способности юриста формулировать обоснованные запросы, позволяющие получить необходимую информацию для анализа.

С точки зрения риск ориентированного подхода, при анализе решений о заимствованиях следует выделять несколько категорий рисков: бюджетные, рыночные и правовые. Бюджетные риски связаны с возможным увеличением долговой нагрузки и ростом расходов на обслуживание долга, что может привести к необходимости корректировки бюджетных параметров в будущем. Рыночные риски обусловлены волатильностью спроса на ОФЗ, изменением доходностей и структуры спроса, что может повлиять на успешность размещения выпусков. Правовые риски включают возможность оспаривания решений Минфина в административном и судебном порядке, в том числе по основаниям нарушения процедурных требований или превышения полномочий. Для минимизации этих рисков юристы должны не только проверять формальное соответствие решений нормативным требованиям, но и оценивать их экономическую обоснованность и соответствие целям долговой политики. Существенно, что указанные категории рисков не являются изолированными: они взаимосвязаны и могут усиливать друг друга, что требует комплексного подхода к их оценке и управлению.

Важным аспектом является также учёт специфики различных типов ОФЗ, используемых в рамках заимствований. Например, ОФЗ с постоянным (фиксированным) купоном (ОФЗ ПД) обеспечивают предсказуемость расходов на обслуживание долга, но могут быть менее привлекательны для инвесторов в условиях роста ставок. ОФЗ с переменным купоном (плавающей ставкой, ОФЗ ПК) позволяют снизить процентный риск для бюджета, но увеличивают неопределённость будущих расходов. ОФЗ с индексацией номинала (ОФЗ ИН) защищают инвесторов от инфляции, но могут привести к увеличению долговой нагрузки в случае роста инфляции. Выбор конкретного инструмента должен быть обоснован с учётом текущей рыночной конъюнктуры, целей заимствований и долгосрочных последствий для бюджета. При этом важно учитывать, что выбор инструмента не является чисто техническим вопросом: он имеет правовые последствия, в том числе в части оценки рисков и обоснования принимаемых решений. Более того, структура заимствований напрямую влияет на восприятие бюджетной политики инвесторами и на доверие к государственным ценным бумагам.

Не менее значимым является вопрос взаимодействия норм бюджетного и гражданского законодательства в части исполнения обязательств по ОФЗ. В соответствии со статьёй 817 ГК РФ по договору государственного займа заёмщиком выступает Российская Федерация, а займодавцем — физическое или юридическое лицо. При этом условия государственного займа, включая порядок выплаты процентов и погашения долга, определяются в соответствии с бюджетным законодательством. Это означает, что любые споры, связанные с исполнением обязательств по ОФЗ, должны рассматриваться с учётом специфики бюджетных правоотношений, в том числе принципов безусловности и приоритета бюджетных норм. Судебная практика подтверждает этот подход: суды последовательно отказывают в признании бюджетных трудностей основанием для неисполнения обязательств по ОФЗ, подчёркивая, что государство обязано исполнять свои долговые обязательства независимо от текущего состояния бюджета. При этом важно понимать, что указанная специфика не отменяет необходимости соблюдения общих принципов гражданского законодательства, но требует их применения с учётом особенностей бюджетных правоотношений. Более того, взаимодействие бюджетного и гражданского законодательства формирует комплексный правовой режим государственных заимствований, который должен учитываться при анализе любых решений, связанных с выпуском и обращением государственных ценных бумаг.

Следует также учитывать, что применение норм ст. 5 ФЗ № 195 ФЗ не ограничивается только вопросами объёма заимствований: оно затрагивает и иные аспекты бюджетного процесса, в том числе планирование, исполнение и контроль. В частности, превышение лимита долга может повлиять на параметры бюджетной классификации, порядок формирования и исполнения бюджета, а также на систему контроля и отчётности. С позиции общей теории финансового права, ст. 5 Закона № 195-ФЗ вступает в латентную коллизию с рядом фундаментальных принципов. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ): Возможность безграничного (в рамках усмотрения Правительства) расширения внутреннего долга размывает обязанность минимизации дефицита. Принцип разделения властей и прерогативы Парламента (ст. 10, 101-106 Конституции РФ): Утверждение бюджета и его лимитов — исключительная компетенция законодательной ветви власти. Передача права изменять предельные долговые показатели органу исполнительной власти сужает объем парламентского контроля за расходованием публичных средств и обременением будущих поколений.

Это означает, что юристы, сопровождающие соответствующие решения, должны учитывать не только нормы, непосредственно регулирующие заимствования, но и их взаимосвязь с иными элементами бюджетного процесса. Более того, в условиях повышенной волатильности рынка и роста стоимости заимствований особую значимость приобретает координация действий различных участников бюджетного процесса, включая Минфин, Федеральное казначейство, Счётную палату и профильные комитеты Федерального Собрания РФ. Эффективное взаимодействие этих органов позволяет обеспечить прозрачность и контроль за использованием заёмных средств, а также минимизировать риски, связанные с превышением лимита госдолга.

Особое значение имеет также учёт международных и наднациональных факторов, влияющих на рынок государственных ценных бумаг. В условиях глобализации финансовых рынков и интеграции России в мировую экономику, решения о заимствованиях должны приниматься с учётом не только внутренних, но и внешних факторов — таких как динамика мировых процентных ставок, изменения в рейтингах суверенного долга, а также санкционные и геополитические риски. Эти факторы могут оказывать существенное влияние на стоимость заимствований и на восприятие российских государственных ценных бумаг иностранными инвесторами. В этом контексте особую роль играет координация бюджетной и денежно кредитной политики, а также взаимодействие с международными финансовыми организациями и рейтинговыми агентствами. Одним из примеров реализации стратегии финансового суверенитета, реализованным в ответ на недружественные действия зарубежных государств, стало появление в БК РФ нормы статьи 105.1. Замена (замещение) государственных ценных бумаг Российской Федерации [11], призванной заместить обращавшиеся на рынках недружественных государств, номинированные в иностранной валюте долговые ценные бумаги.

В заключение следует отметить, что нормы пп. 24 и 25 ст. 5 ФЗ № 195 ФЗ представляют собой инструмент оперативного реагирования на нестандартные ситуации, но одновременно повышают требования к прозрачности и обоснованности решений.

Для нейтрализации негативных последствий применения норм Федерального закона № 195-ФЗ в долгосрочной перспективе необходимо реализовать следующий комплекс мер. Во‑первых, необходим, хотя бы какой‑то ограничитель, возможно ограничить право превышения жестким процентным шагом, например не более 15-25% от базового объема, утвержденного Федеральным законом № 426-ФЗ. Во‑вторых, вменить в обязанность Правительству России уведомление профильных комитетов ГД и СФ в течение 3 рабочих дней с момента принятия решения об овердрафте. В‑третьих, возможно внедрение системы обязательного экспертного заключения Счетной палаты по каждому факту сверхлимитной эмиссии ценных бумаг. Это сможет нивелировать возможный отрицательный эффект «вытеснения» (crowding‑out effect), состоящий в том, что избыточное предложение государственных бумаг заставляет Минфин повышать доходность, что влечет за собой удорожание кредитов для реального сектора экономики и снижает инвестиционную привлекательность корпоративных облигаций и долевых инструментов. Интеграция инструментов рынка ценных бумаг в бюджетный процесс в 2026 году вышла на принципиально новый уровень правового регулирования. Федеральный закон от 26.06.2026 № 195-ФЗ, наделивший Правительство РФ правом осуществлять внутренние заимствования сверх установленных ст. 13 Закона № 426-ФЗ лимитов, решил сиюминутную задачу обеспечения гибкости государственного управления в условиях макроэкономической турбулентности. Однако созданный правовой прецедент несет в себе риски размывания классических институтов бюджетного суверенитета и ослабления контроля за ростом государственного долга.

Для практикующих юристов финансового сектора данная новелла означает необходимость переоценки долгосрочных рисков суверенных портфелей и более тщательного мониторинга подзаконных нормативных актов Минфина и решений Правительства, которые отныне играют ключевую роль в ценообразовании долгового рынка, опережая по своей значимости ежегодный федеральный закон о бюджете.