Направления повышения эффективности правового регулирования муниципального имущества

Введение

Эффективность правового регулирования института муниципального имущества является одним из ключевых факторов устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в Российской Федерации. В данном контексте особое значение приобретает оптимизация механизмов управления муниципальной собственностью, которая составляет материальную основу для решения вопросов местного значения.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления, признавая муниципальную собственность в качестве одной из равноправных форм собственности. Вместе с тем, внегосударственный статус органов местного самоуправления при их одновременной встроенности в систему публичной власти порождает объективные противоречия, связанные с распределением финансовых и имущественных ресурсов между уровнями бюджетной системы, разграничением полномочий и ответственности. Эти обстоятельства актуализируют необходимость научного осмысления проблем правового регулирования муниципального имущества и выработки практических рекомендаций по повышению его эффективности, особенно с учётом изменений в бюджетном, налоговом и гражданском законодательстве.

Материалы и методы

Информационная основа статьи сформирована законодательными и нормативными правовыми актами РФ, регулирующими правоотноешния в сфере местного самоуправления (в т. ч. его экономическую деятельность), результаты научных исследований, посвящённые указанной проблематике. Использование автором таких методов научного познания, как анализ, синтез, дедукция, компаративистика обеспечивает высокий уровень достоверности итоговых результатов и выводов.

Результаты и обсуждение

Правовое регулирование экономической деятельности местного самоуправления находится в поле зрения российских учёных. В научных трудах Беликова В. И., Павлова Н. В., Очаковского В. А. [1], Джагарян А.А. [2], Каракотова Р. М. [3], Фисенко Е. Е. [4] раскрываются различные аспекты правоотношений в сферах муниципального бюджетного процесса, налогообложения, управления муниципальным долгом. Конституционно-правовое регулирование экономических основ местного самоуправления анализируют Ревунов Р. В. [5], Саблин Д. А., Михайлова М. А. [6], Суходольский Г. М. [7]. Исследователи Анопченко Т. Ю., Брик А. Д., Екешин Н. В. [8] рассматривают влияние правотворческой деятельности региональных, местных органов управления на результаты социально-экономического развития.

Признавая вклад уважаемых коллег в исследование различных аспектов правоотношений в сфере местного самоуправления, необходимо отметить, что вопросы повышения эффективности правового регулирования института муниципального имущества требуют дополнительной научной интерпретации.

Согласно Конституции РФ [9], в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. С учётом вышеизложенного, мы можем трактовать муниципальное имущество как имущественный комплекс муниципального образования, включающий в себя недвижимое имущество (в т. ч. земельные участки, здания, строения, и т. п.), движимое имущество, нематериальные активы. Указанные объекты находятся в муниципальной собственности, распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления пределах своей компетенции.

Институт муниципального имущества, являясь ключевым элементом муниципального права, отличается комплексной природой. Эта сложность обусловлена многообразием субъектнообъектных связей, возникающих в ходе реализации органами местного самоуправления собственных полномочий, а также переданных им государственных функций. Как отмечают исследователи, данная комплексность проявляется в следующих основных аспектах:

синтезе норм разных отраслей права, регулирующих весь спектр отношений по решению местных вопросов; закреплении этих норм на федеральном, региональном и местном уровнях управления; принадлежности этих норм одновременно к муниципальному, конституционному, гражданскому, земельному и иным отраслям права; наличии сугубо муниципальных норм (например, определяющих статус субъектов имущественных прав внутригородских образований).

Специфика института также задается его целевой направленностью, а именно созданием и поддержанием ресурсной базы, необходимой для устойчивого социально-экономического роста территорий и эффективной работы местной власти. С учётом указанных обстоятельств, вектор правовой эволюция института муниципальной собственности, в целом, муниципального имущества, в частности в период после принятия Конституции РФ в1993 г. направлен на синергию правовых норм различных публичных и частных отраслей права РФ. Реализуемый законодателем подход, основывающийся на регуляции муниципальных публично-правовых, общественно-экономических отношений посредством норм публичных отраслей права, с учётом частно-отраслевого правого регулирования правоотношений, возникающих в процессе деятельности публичных органов власти муниципалитетов, муниципальных предприятий, учреждений и. п. позволил сформировать правовую регуляторную конструкцию, в условиях которой у муниципалитетов имеется широкий диапазон возможностей организации эффективного управления собственным имущественным комплексом.

Принимая во внимание тот факт, что правовой институт муниципального имущества сформирован нормами различных отраслей права, в первую очередь необходимо рассмотреть нормы публичных отраслей, а именно конституционного права. Подобный подход обусловлен характером общественных отношений местного самоуправления, подразумевающим в том числе непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения.

Вследствие отмеченной нами выше комплексности правового института муниципального имущества, его практическая реализация осуществляется нормами как публичного, так и частных отраслей права. На основании вышеизложенного, в таблице 1 представлены конституционные основы правого института муниципального имущества.

Таблица 1 - Конституционные основы правого института муниципального имущества Конституционная нормаСущность Статья 8, пу… — см. PDF статьи.

ч. в части управления муниципальной собственностью (имуществом) Статья 132 Таблица составлена автором.

Рассмотренные нами в таблице 1 конституционные основы правого института муниципального имущества находят отражение в российском гражданском законодательстве, осуществляющем правовое регулирование в том числе отношений, возникающих при управлении имуществом муниципалитетов. В таблице 2 представлена авторская интерпретация гражданско-правовое регулирование отношений управления муниципальным имуществом, установленное Гражданским кодексом РФ [10].

Таблица 2 - Гражданско-правовое регулирование отношений управления муниципальным имуществом Наименование источника регул… — см. PDF статьи.

215 установлено понятие муниципальной собственности (объекта муниципальной собственности) как имущества, принадлежащего на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям часть 2 ст. 215, установлены субъекты реализации права муниципальной собственности часть 3 ст. 125 ч. 3 ст. 215 установлены основы правового статуса муниципального имущества, которое может закрепляться за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, либо не закрепляться за ними и составлять муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования Статья 217 Установлено правовое регулирование процедур приватизации муниципального имущества Статья 113 Установлено правовое регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий (МУП), в частности закреплено, что имущество МУП находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления Статья 120 Установлено правовое регулирование деятельности муниципальных учреждений Таблица составлена автором.

Различные аспекты деятельности по управлению муниципальным имуществом регламентированы профильными законодательными актами.

Федеральный закон об унитарных предприятиях [11] указывает, что имущество МУП, являющееся по своей правовой природе разновидностью муниципального имущества, может формироваться за счёт следующих источников:

имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности; иных не противоречащих законодательству источников [11].

По мнению автора, среди приоритетов нормотворческой деятельности по совершенствованию правового института муниципального имущества необходимо выделить более чёткую фиксацию процедур идентификации различных видов бесхозяйного имущества, выявляемого в юрисдикции муниципалитета. С учётом тематики статьи, рассмотрим нормы отраслевого права, участвующие в регулировании правоотношений муниципального имущества (таблица 3 [12, 13]).

Таблица 3 - Основные нормы отраслевого права, участвующие в регулировании правоотношений муниципального имущества Наимен… — см. PDF статьи.

Экологическое право Водный кодекс РФ, статьи 7, 27, Глава 3 Регулирует владение, пользование, распоряжение муниципальными водными объектами; установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы; установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального округа или городского округа, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам и др. Таблица составлена автором.

С учётом вышеизложенного, отметим, что муниципальное имущество представляет собой комплексный правовой институт, сформированный конституционными, отраслевыми источниками права. Муниципальное имущество является одним из важнейших элементов экономической основы местного самоуправления. Законодатель предоставляет муниципальным образованиям РФ обширный диапазон правовых возможностей по организации эффективного управления муниципальным имуществом.

Заключение

Институт муниципального имущества в Российской Федерации представляет собой комплексное межотраслевое правовое образование, которое формируется на стыке конституционного, гражданского, земельного, жилищного, водного и иных отраслей права. Его правовая природа обусловлена необходимостью сочетания публичных и частных начал в регулировании имущественных отношений, возникающих в процессе решения вопросов местного значения.

Проведённый автором анализ конституционных и отраслевых норм позволяет констатировать, что действующее законодательство создаёт достаточную правовую базу для реализации муниципальными образованиями полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Вместе с тем, одним из перспективных направлений повышения эффективности правового регулирования является совершенствование процедур выявления и учёта бесхозяйного имущества, что позволит более полно использовать ресурсный потенциал муниципалитетов и повысить качество управления муниципальной собственностью.

Таким образом, для дальнейшего развития института муниципального имущества целесообразна систематизация правовых норм, усиление контроля за их реализацией и устранение пробелов в регулировании имущественных отношений на местном уровне, особенно в части идентификации и вовлечения в хозяйственный оборот бесхозяйных объектов.