О правовой природе государственных военных стандартов в системе технического регулирования оборонной продукции

Вопрос о правовой природе документов по стандартизации, особенно применяемых в сфере оборонной продукции, остается дискуссионным как среди представителей научного юридического сообщества, так и среди юристов-практиков. Казалось бы, точка в этом споре была поставлена Верховным Судом РФ еще в 2024 году. Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ, рассмотрев жалобу на решение Верховного Суда РФ от 13 декабря 2023 г. по делу № АКПИ23-957, приняла определение от 12 марта 2024 г. № АПЛ24-32, которым оставила без изменения решение суда первой инстанции, указавшего, что «по своей правовой природе национальные стандарты являются нормативными техническими актами, которые не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты многократного применения, устанавливающие к продукции (работам, услугам), процессам, системам менеджмента, терминологии, условным обозначениям, исследованиям (испытаниям) и измерениям (включая отбор образцов) и методам испытаний, маркировке, процедурам оценки соответствия и иным объектам специальные характеристики». Однако так ли это на самом деле?

Вывод, сформулированный в указанном определении, был сделан судом в отношении строго определенного документа — ГОСТ Р 52289-2019 «Технические средства организации дорожного движения», который был призван не вводить общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов, а закреплять исключительно технические характеристики (такие как высота монтажа, схемы размещения) дорожных знаков и разметки. В связи с этим механическое распространение данного вывода, справедливого для узкой сферы технического регулирования объектов дорожной инфраструктуры, на всю многообразную систему стандартизации в целом, и тем более на обособленную, иерархически выстроенную и наделенную особыми правовыми режимами систему стандартизации оборонной продукции, регламентируемую комплексом специальных норм права, представляется методологически неверным.

Фундаментальное значение для понимания признаков нормативного правового акта имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». В пункте 2 данного постановления указано: «Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

Государственные военные стандарты как разновидность документов по стандартизации оборонной продукции характеризуются совокупностью черт, роднящих их с нормативными правовыми актами. На наш взгляд для определения их правовой природы и функционального назначения в системе регулирования правоотношений по государственному оборонному заказу необходимо последовательно оценить, в какой степени они отвечают каждому из названных признаков. В качестве первого критерия Верховный Суд РФ выделяет наличие специальных процедур и специально уполномоченного субъекта нормотворческой деятельности: «…издание… в установленном порядке управомоченным органом государственной власти…».

Порядок стандартизации в отношении оборонной продукции (товаров, работ, услуг) по государственному оборонному заказу определен постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1567. Согласно этому акту, можно выделить специальные процедуры, связанные с разработкой, утверждением, опубликованием и введением в действие государственных военных стандартов.

Разработка государственных военных стандартов осуществляется в рамках системы стандартизации оборонной продукции, которая представляет собой взаимосвязанный механизм взаимодействия уполномоченных участников, включая Министерство обороны РФ, Росстандарт, госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос», а также головные организации по стандартизации. Сама процедура создания стандарта строго регламентирована и включает последовательные этапы: разработку и утверждение технического задания, подготовку первой и второй редакций проекта, их согласование, проведение экспертизы, нормоконтроль и, наконец, принятие и регистрацию документа.

Официальное издание и распространение государственных военных стандартов осуществляется в порядке, устанавливаемом основополагающими государственными военными стандартами. Информационное обеспечение участников деятельности по стандартизации, включая предоставление информации о содержании документов и их распространение, обеспечивается Министерством обороны РФ, Росстандартом, а также госкорпорациями «Росатом» и «Роскосмос» в пределах их полномочий. Ключевым элементом здесь является Сводный перечень документов по стандартизации оборонной продукции, в который включаются сведения о стандартах, подлежащих обязательному применению. Стандарт приобретает силу действующего и обязательного, а информация о нем становится открытой для всех участников, только после включения в этот перечень, который ведут и публикуют уполномоченные органы.

Важным обстоятельством является то, что моментом введения стандарта в действие является дата, установленная федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации при его утверждении. Вступление в силу стандарта тесно связано с включением его в Сводный перечень, поскольку именно этот факт делает его обязательным для применения. В целом, стандарт начинает действовать с даты, указанной в приказе Росстандарта о его утверждении, при условии, что сведения о нем внесены в соответствующий перечень.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» утверждение государственных военных стандартов возложено на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Казалось бы, что государственные военные стандарты, будучи принятыми по специально определенной процедуре уполномоченным органом государственной власти, отвечают первому из названных Верховным Судом РФ критериев нормативного правового акта. Однако, на наш взгляд, такой вывод был бы ошибочным. Дело в том, что иерархия федеральных нормативных правовых актов в Российской Федерации представляет собой строгую систему, основанную на их юридической силе, что обеспечивает единство и непротиворечивость правового пространства. Основу системы составляет Конституция Российской Федерации, которая в соответствии с частью 1 статьи 15 обладает верховенством и применяется непосредственно на всей территории государства. Следующими по юридической силе выступают федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие ключевые общественные отношения. Механизм их принятия и вступления в силу регламентирован Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, как подзаконные акты, не могут противоречить федеральным законам. Положение указанных подзаконных актов в системе иерархии определено статьями 90 и 115 Конституции РФ. Завершающим звеном федеральных нормативных правовых актов являются акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные приказы, инструкции, правила): в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 такие акты, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию.

Отдельное место отводится законам и иным актам субъектов РФ, а также муниципальным правовым актам, действующим в пределах соответствующих территорий. Процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов детально регламентированы и направлены на обеспечение открытости правотворчества и доступности правовой информации для граждан.

В рассматриваемом контексте государственные военные стандарты по своему уровню, способу принятия и характеру решаемых задач наиболее близки к ведомственным нормативным правовым актам. Прежде всего это обусловлено тем, что их разработка и утверждение осуществляются в рамках компетенции федеральных органов исполнительной власти. Процедура подготовки ведомственных нормативных документов регламентирована постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Для указанных актов предусмотрена процедура, согласно которой подписанный акт должен быть направлен на государственную регистрацию в Минюст РФ, проверяющий его на предмет отсутствия нарушений законодательства. Ведомственные акты, прошедшие государственную регистрацию, должны быть официально опубликованы в одном из установленных источников — «Российской газете» или «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» — в десятидневный срок после регистрации. Их вступление в силу происходит единовременно на всей территории страны по прошествии десяти дней с момента такого опубликования.

Вместе с тем процедура принятия, опубликования и введения в действие государственных военных стандартов, предусмотренная постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1567, имеет существенные отличия от порядка, установленного для ведомственных нормативных правовых актов. Данное различие не позволяет по формальным основаниям квалифицировать государственные военные стандарты в качестве нормативных правовых актов. Более того, согласно пункту 7 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294, Росстандарт лишен полномочий по осуществлению нормативного правового регулирования в закрепленной за ним сфере.

Несмотря на это, рассмотренное несоответствие (по субъекту и процедуре нормотворческой деятельности) процедуры принятия государственных военных стандартов утвержденной процедуре принятия, опубликования и вступления в законную силу ведомственных нормативных правовых актов носит преимущественно формально-юридический характер и не должно абсолютизироваться при оценке правовой природы содержащихся в них предписаний. Существующие процедурные отличия проистекают главным образом из специфики разграничения компетенции между органами исполнительной власти и не свидетельствуют о намерении законодателя исключить данные акты из сферы нормативного регулирования. Изложенное предопределяет потребность в дальнейшем исследовании того, насколько государственные военные стандарты отвечают остальным трем ключевым признакам нормативных правовых актов, сформулированным Верховным Судом РФ.

В качестве второго критерия Верховный Суд РФ указывает, что нормативные правовые акты должны содержать правовые нормы, т.е. правила поведения.

Обратимся к пункту 1 статьи 2 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации», который определяет документ по стандартизации как официальный документ, закрепляющий общие характеристики объекта стандартизации, а равно правила и общие принципы применительно к такому объекту. Как указывает Верховный Суд РФ в апелляционном определении от 12 марта 2024 г. № АПЛ24-32, «по своей правовой природе национальные стандарты являются нормативными техническими актами, которые не содержат правовых норм (правил поведения), а представляют собой акты многократного применения, устанавливающие к продукции (работам, услугам), процессам, системам менеджмента… специальные характеристики».

Важным обстоятельством является то, что в сфере оборонной продукции обозначенный вывод представляется не вполне состоятельным, исходя из функционального назначения военных стандартов. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1567 в пункте 3 устанавливает цели стандартизации оборонной продукции: «обеспечение обороны страны и безопасности государства; обеспечение единой технической политики…; обеспечение качества, надежности оборонной продукции…; содействие средствами стандартизации инновационному развитию военных технологий…». Так, например, авторы Е. Ю. Ушаков и А. И. Ковинько в работе «Стандартизация оборонной продукции — основа обеспечения заданного качества вооружения, военной и специальной техники» отмечают, что соблюдение требований документов по стандартизации оборонной продукции способствует обеспечению постоянной боевой готовности и эффективности вооружения, военной и специальной техники, повышению ее боевых и эксплуатационных возможностей [1, с. 30]. Считаем, что достижение этих целей невозможно без определенной регламентации деятельности участников правоотношений.

Наиболее наглядно продемонстрировать характер норм, закрепленных в государственных военных стандартах, предлагается на примере одного из наиболее часто применяемых в практике документов — ГОСТ РВ 0015-703-2019 «Система разработки и постановки на производство военной техники. Порядок предъявления и удовлетворения рекламаций. Основные положения». Данный стандарт избран для анализа не случайно: он регулирует конкретные правоотношения, возникающие между разработчиками, изготовителями, потребителями и заказчиком военной техники по поводу выявленных дефектов, и содержит детальную процедуру предъявления рекламаций, их рассмотрения, удовлетворения и учета. В отличие от абстрактных технических требований, положения этого ГОСТа непосредственно определяют права и обязанности субъектов хозяйственной деятельности в рамках выполнения государственного оборонного заказа, что позволяет на его структурных элементах проследить реализацию таких признаков нормативного правового акта, как общеобязательность, формальная определенность и обеспеченность возможностью государственного принуждения.

Анализ ГОСТ РВ 0015-703-2019 позволяет выявить ряд положений, которые по своему содержанию и юридической конструкции формально отвечают признакам нормы права, поскольку они устанавливают не технические параметры, а правила поведения, права и обязанности участников правоотношений, процедурные сроки и юридически значимые последствия.

Отмеченное продемонстрируем на примерах:

1. Пункты, закрепляющие субъективные права и юридические обязанности:

— п. 4.5 закрепляет обязанности потребителя при обнаружении дефекта: «Потребитель при обнаружении дефекта... обязан: – прекратить эксплуатацию изделия; – задокументировать дату, основные признаки проявления дефекта...; – обеспечить хранение изделия в условиях, предотвращающих ухудшение его технического состояния...; – направить уведомление о вызове представителя поставщика»;

— п. 5.5.2 устанавливает обязанность поставщика: «Поставщик изделия... по требованию заказчика... обязан в сроки... устранить дефект в изделии или отремонтировать (восстановить, заменить) изделие, в котором он обнаружен, или повторно выполнить работы (оказать услуги), независимо от причин появления дефекта... или возникших разногласий в оценке их происхождения»];

— п. 5.5.5 предусматривает право потребителя: «Потребитель вправе, согласовав с поставщиком объем и стоимость выполняемых работ, устранить дефект своими силами и средствами с последующим расчетом со стороны поставщика».

2. Пункты, устанавливающие процедурные сроки:

— п. 5.1.3: «Уведомление о вызове представителя поставщика... должно быть направлено (передано) поставщику не позднее чем через 24 ч... с момента обнаружения дефекта»;

— п. 5.1.6: «Представитель одногороднего поставщика... обязан явиться по вызову потребителя не позднее чем через 24 ч с момента получения уведомления... Иногородний поставщик должен обеспечить прибытие к потребителю своего представителя... не позднее чем через четверо суток с момента получения уведомления»;

— п. 5.3.8: «Срок исследования изделия, согласования и утверждения акта исследования не должен превышать 20 суток со дня получения поставщиком изделия».

3. Пункты, закрепляющие процедуру разрешения споров:

— п. 5.4.1: «Разногласия, возникающие при предъявлении рекламаций... стороны рассматривают путем переговоров (с оформлением совместных решений или, при необходимости, протокола разногласий) и разрешают в порядке, установленном действующим законодательством и контрактом»;

— п. 5.4.2: «Если при рассмотрении рекламационного акта или акта исследования возникли разногласия... то разногласия снимают совместным решением, принимаемым заказчиком и поставщиком изделия... Если разногласия между заказчиком, поставщиком и разработчиком изделия снять не удается, то по решению заказчика проводится техническая экспертиза изделия соответствующей независимой экспертной организацией»;

— п. 5.4.4 определяет юридическую силу экспертного заключения: «Заказчик, поставщик и разработчик изделия используют это экспертное заключение для принятия окончательного согласованного решения по рекламации».

Приведенные положения ГОСТ РВ 0015-703-2019, очевидно, представляют собой правила поведения, регламентирующие последовательность, порядок и содержание действий участников правоотношений, возникающих при поставке продукции (выполнении работ, оказании услуг) военного назначения в случае выявления ее дефектов. Несоблюдение указанных требований может быть квалифицировано как ненадлежащее исполнение обязательств по государственному оборонному заказу.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что ряд основополагающих положений государственных военных стандартов не устанавливает требований к продукции (работам, услугам), а непосредственно определяет правила поведения участников правоотношений в сфере государственного оборонного заказа, т.е. обладает признаками нормы права.

В качестве третьего критерия Верховный Суд РФ указывает, что нормативные правовые акты должны быть обязательны для неопределенного круга лиц. Принципиальная особенность государственных военных стандартов, сближающая их с ведомственными нормативными правовыми актами, на наш взгляд заключается в их обязательной юридической силе, которая прямо установлена федеральным законодательством. В отличие от стандартов гражданского назначения, применяемых на добровольной основе, документы по стандартизации оборонной продукции носят императивный характер. Часть 2 статьи 6 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» устанавливает: «Применение документов по стандартизации в отношении продукции (работ, услуг), используемой в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также в отношении объектов стандартизации, связанных с использованием атомной энергии, является обязательным для органов государственного управления, государственных заказчиков, организаций оборонно-промышленного комплекса и иных организаций, участвующих в выполнении государственного оборонного заказа».

Кроме того, согласно пункту 5 Положения о стандартизации в отношении оборонной продукции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1567, стандартизация оборонной продукции основывается на принципе «обязательности применения и исполнения документов по стандартизации оборонной продукции в отношении объектов стандартизации». Это принципиально отличает военные стандарты от стандартов гражданского назначения, применение которых в силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» является добровольным. Таким образом, законодатель напрямую закрепил обязательность исполнения государственных военных стандартов. Военные стандарты распространяют свое действие на всех участников деятельности по стандартизации оборонной продукции. Указанное соответствует признакам нормативного правового акта, содержащего общеобязательные предписания, обеспеченные возможностью государственного принуждения.

В качестве четвертого критерия Верховный Суд РФ указывает, что нормативные правовые акты подразумевают неоднократность их применения и направленность на урегулирование общественных отношений.

Правовая конструкция положений государственных военных стандартов (в частности, приведенных выше положений ГОСТ РВ 0015-703-2019) рассчитана на установление единых для всех участников правоотношений правил поведения, действующих на всей территории Российской Федерации в течение неопределенного периода времени (на срок действия стандарта). Указанное свидетельствует о том, что военные стандарты, несомненно, рассчитаны на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений.

В целом проведенное сопоставление государственных военных стандартов с базовыми критериями нормативного правового акта, сформулированными Верховным Судом РФ, свидетельствует о том, что по своему содержательному наполнению многие из них фактически отвечают совокупности этих критериев. Закрепляя императивные предписания, регулируя поведение неограниченного круга субъектов и будучи ориентированными на неоднократную реализацию, данные стандарты вписываются в доктринальные рамки нормативного акта, за исключением одного аспекта — порядка их принятия. Их утверждение осуществляется не тем государственным органом, который наделен компетенцией по изданию нормативных правовых актов в соответствующей сфере, и не в той процедуре, которая для таких актов установлена законом.

Следует отметить, что в Постановлении от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД Государственная Дума РФ воспроизводит устоявшийся доктринальный подход к определению понятия «нормативный правовой акт»: «…это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Следовательно, формальные процедурные различия, обусловленные спецификой разграничения компетенции между ведомствами, не могут служить достаточным основанием для отрицания нормативной правовой природы ряда государственных военных стандартов. Сущностные характеристики содержащихся в них предписаний указывают на их принадлежность к системе источников российского права.

В сложившейся системе правового регулирования поставок продукции военного назначения используется комплекс иерархически выстроенных актов, отвечающих ключевым признакам нормативных правовых актов, однако по субъекту и процедуре принятия таковыми не являющихся.

В заключение следует подчеркнуть, что участники правоотношений в сфере государственного оборонного заказа действуют в условиях правовой неопределенности: либо государственные военные стандарты выходят за пределы отведенной им сферы правового регулирования, либо устоявшийся доктринальный подход к их правовой природе не учитывает особенностей регулирования данной области. В последнем случае из сферы нормативного регулирования исключается целый ряд основополагающих норм, de facto регулирующих отношения, но de jure не признаваемых нормами права.