Организационно-правовые риски при ликвидации объектов уголовно-исполнительной системы Российской Федерации

Современный этап развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее – УИС) связан с изменением масштаба и пространственной конфигурации сети учреждений. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р) (далее – Концепция) исходит из последовательного снижения численности лиц, содержащихся в учреждениях УИС, и относит к целям государственной политики повышение эффективности системы, совершенствование организации ее деятельности и оптимизацию учреждений. В числе направлений организационно-структурного преобразования названы снижение издержек, передислокация учреждений в районы с доступными коммуникациями и транспортной логистикой, ликвидация ветхих объектов, взаимодействие с регионами и муниципалитетами по поводу дальнейшего использования имущества прекративших деятельность учреждений. Концепцией также идет речь не о ликвидации всей системы, а об оптимизации отдельных учреждений при определенных условиях, по причине: ветхости и аварийности состояния зданий, отсутствия производственной базы, проблемное географическое расположение) [1]. Следовательно, ликвидация выступает не единичной административной мерой, а элементом долговременной государственной политики, требующим оценки последствий, выходящих за пределы ведомственной структуры.

Правовая основа ликвидации имеет межотраслевой характер. Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473- I решение принимается уполномоченным федеральным органом по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а неурегулированные разногласия разрешаются Правительством Российской Федерации [2]. Общая процедура ликвидации федерального учреждения определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 539 и гражданским законодательством [3; 4]. Такое регулирование устанавливает порядок прекращения юридического лица, формирования ликвидационной комиссии, выявления кредиторов и завершения расчетов, но само по себе не охватывает всего комплекса территориальных, хозяйственных и социальных связей учреждения. Именно различие между юридической ликвидацией и фактическим прекращением деятельности крупного режимного и хозяйственного объекта образует исходную научную проблему.

Первый экономический аспект связан с судьбой имущественного комплекса. Имущество УИС находится в федеральной собственности, а конкретное учреждение владеет и пользуется закрепленными объектами в пределах права оперативного управления [2; 4]. После его закрытия требуется определить состояние и дальнейшую судьбу земельных участков, зданий, инженерных сетей, транспорта, оборудования, жилого фонда и иных активов. Экономическое содержание проблемы состоит не только в установлении собственника. Значение имеют остаточная и реальная стоимость имущества, расходы на охрану и консервацию, возможность дальнейшей эксплуатации, наличие обременений, потребность в демонтаже и риск утраты стоимости во времени.

Интерес региона к получению объекта также не означает его экономической пригодности: вместе с активом могут переходить потребности в ремонте, коммунальном обслуживании и адаптации территории к новому назначению. Поэтому имущественные последствия ликвидации образуют самостоятельный предмет оценки эффективности управления федеральной собственностью.

Другой экономический блок составляют финансовые и договорные обязательства. Ликвидируемое учреждение может иметь задолженность перед поставщиками и ресурсоснабжающими организациями, неисполненные государственные контракты, дебиторскую задолженность, обязательства по оплате труда и иные требования кредиторов. Общие нормы предполагают выявление требований и составление ликвидационного баланса [3; 4], однако экономический результат зависит от структуры задолженности, источников финансирования расчетов и соотношения стоимости имущества с объемом обязательств. Особую сложность создают длительные договоры, связанные с охраной, коммунальными ресурсами, ремонтом и производством: формальное прекращение учреждения не устраняет необходимость завершить начатые работы и распределить возникшие расходы. Для науки существенен вопрос о совокупной стоимости ликвидации, поскольку видимая экономия на содержании учреждения может сопровождаться разовыми и отложенными бюджетными затратами.

Отдельным вопросом при ликвидации учреждений УИС выступает имущественно-финансовый комплекс, представленный производственной деятельностью учреждений, который участвует в процессе ресоциализации осужденных посредством организации оплачиваемого труда, одновременно погашение требований по исполнительным листам и формирование профессиональных навыков у осужденных [6].

Производственный сектор УИС представляет собой более 600 промышленных подразделений при исправительных учреждениях, которые расположены практически во всех субъектах Российской Федерации, в том числе в непосредственной близости с промышленно развитыми районами, крупными населенными пунктами и находятся в транспортной доступности. Производство в подразделениях УИС является многопрофильным и охватывает практически все отрасли промышленного производства. Номенклатура выпускаемых исправительными учреждениями изделий насчитывает более 100 тысяч наименований продукции, значительная часть которой поставляется для внутрисистемных нужд. Ликвидация учреждений приведет к закрытию производственных площадок либо связанных с учреждением предприятий и контрагентов, что затронет обслуживания оборудования, поставку сырья, формирования портфеля заказов, логистических схем сбыта проекции и сложившихся кооперационных связей. [9]. Бухгалтерские данные в отчетах не могут показать весь объем проблемных мест учреждений при закрытии производств, а, следовательно, при принятии такого решения необходимо провести комплексный экономический анализ деятельности всего учреждения и рабочих мест, а также изменение возможностей привлечения осужденных к оплачиваемому труду, который по мнению К. В. Аверкиева показывает, что такие учреждения формируют особый рынок труда, обеспечивают стабильную занятость, поддерживают спрос на товары и услуги и оказывают влияние на доходную базу муниципальной территории [8].

С экономикой территории непосредственно связана инфраструктурная проблема. Ведомственные котельные, электросети, дороги, водоснабжение, жилье и объекты социально-бытового назначения нередко обслуживают не только режимную территорию, но и окружающий населенный пункт. Прекращение деятельности учреждения способно изменить распределение расходов на содержание инфраструктуры и поставить вопрос о субъекте, который продолжит эксплуатацию объектов. Если потребителей становится меньше, удельная стоимость коммунальных услуг и ремонта возрастает; если объекты остаются без использования, ускоряется их физическое разрушение. Одновременно возникают расходы на охрану освободившейся территории и предотвращение экологических и техногенных рисков. В этом смысле передача права на объект и сохранение его общественно значимой функции являются разными экономическими процессами, нуждающимися в раздельном исследовании.

Социальные последствия прежде всего затрагивают персонал учреждения. В ликвидации участвуют сотрудники со специальными званиями, федеральные государственные гражданские служащие и работники, состоящие в трудовых отношениях, поэтому их правовое положение и набор гарантий неоднородны. Для работников трудовое законодательство предусматривает правила предупреждения об увольнении и выплаты установленных компенсаций [5]. Однако социальная проблема не исчерпывается соблюдением формальной процедуры. В удаленном поселении профессиональная специализация сотрудника может не соответствовать структуре местного спроса на труд, а перевод в другое учреждение предполагает смену места жительства семьи, жилищные расходы и разрыв устойчивых социальных связей. В результате закрытие учреждения воздействует одновременно на профессиональную траекторию человека, семейные стратегии и демографическое состояние территории.

Отдельная социальная группа последствий относится к осужденным. Их перевод в другие учреждения изменяет условия отбывания наказания, доступность медицинской помощи, образования и труда, а также сложившиеся отношения с сотрудниками и другими осужденными. Особое значение имеет территориальная доступность нового места отбывания наказания для родственников. Уголовно-исполнительное законодательство закрепляет общее значение отбывания наказания в пределах субъекта Российской Федерации, связанного с местом проживания осужденного или его семьи [6], а Концепция относит реализацию этого принципа к направлениям развития системы [1]. Социологические исследования показывают, что поддержание связи с близким, находящимся в местах лишения свободы, требует от семьи значительных временных, материальных и эмоциональных ресурсов [10, 11]. Таким образом, географические изменения отбывания наказания осужденных определено изменениями условий сохранения социально полезных связей.

Отдельным вопросом исследования является уровень, и качество жизни населения, проживающих в близи учреждений. Закрытие учреждений УИС повлияет на доступность транспорта, торговли, образования, медицинской помощи, а также к росту расходов на поддержание городской /поселковой инфраструктуры, после утраты градообразующей базы [8].

Проведенный обзор показывает, что предусмотренная стратегическими документами оптимизация учреждений УИС соединяет в одном управленческом решении различные по природе последствия. К экономическому направлению относятся оценка и дальнейшее использование федерального имущества, расчеты по обязательствам, судьба производственных комплексов, бюджетные расходы, занятость, муниципальные доходы и инфраструктурные издержки. Социальное направление охватывает положение персонала и его семей, изменение качества жизни жителей зависимых поселений, перемещение осужденных, непрерывность их трудовой и образовательной занятости, а также сохранение контактов с родственниками. Авторы справедливо отмечает, что стратегические решения по изменению организационно-структурного построения УИС должны получать не только финансово-экономическое, но и научное обоснование, включающее прогноз социально-экономических последствий [7]. В связи с этим каждая из обозначенных экономических и социальных проблем должна рассматриваться как самостоятельное направление междисциплинарного исследования и нуждается в детальной научной разработке. Имеющийся объем знаний позволяет очертить проблемное поле, но пока недостаточен для исчерпывающей оценки краткосрочных и отложенных последствий ликвидации учреждений в разных регионах.