Правовой статус экологических мигрантов: проблемы и перспективы правового регулирования

Всовременных реалиях климатических изменений, ухудшения состояния окружающей среды и увеличения количества экологических катастроф все более актуальной становится проблема экологической миграции населения. Данная проблема приобретает не только социально-экономическое, но и ярко выраженное правовое значение. Миграция лиц, вызванная рядом экологических факторов, таких как затяжные засухи, деградация почв, повышение уровня моря, возникновение дефицита пресной воды, снижение уровня урожайности и продовольственная нестабильность, а также техногенными и природными катастрофами, ставит перед государствами и всем международным сообществом ряд правовых вопросов, связанных с определением статуса экологических мигрантов и обеспечением их правовой защиты. В связи с этим проблема экологической миграции требует всестороннего рассмотрения со стороны научного сообщества и комплексного осмысления в контексте современных вызовов экологической и миграционной политики.

Значительная часть изменений, происходящих в окружающей среде, обусловлена антропоцентричным характером осуществляемой человеком хозяйственной деятельности. Промышленные загрязнения, нерациональное использование природных ресурсов и отказ от внедрения наилучших доступных технологий на производствах приводят к увеличению негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду, выражающегося в загрязнении атмосферного воздуха, водных объектов, почв, истощении природных экосистем, сокращении биологического разнообразия и ухудшении качества жизни людей. Показательным примером такого негативного воздействия антропоцентрической хозяйственной деятельности, по мнению Т.К. Кирилловой и М.В.

Колмогорова, являются аварии, произошедшие на химкомбинате «Маяк» в Челябинской области в 1957 и 1967 гг. [1, с. 169].

Последствия данных аварий вышли далеко за пределы локального промышленного инцидента и приобрели характер крупной экологической катастрофы. В результате аварий сформировалась зона радиоактивного загрязнения, что значительно повлияло на деградацию экологической обстановки в данном регионе, а также на жизнь и здоровье населения. Указанные происшествия не только оказали негативное воздействие на окружающую среду, но и вызвали вынужденную миграцию людей. Вследствие катастрофы было эвакуировано более тысячи человек, тогда как многие жители еще долгое время оставались в зоне повышенного радиоактивного риска [2, с. 39]. М.Х. Гельдибаев и О.С. Великая отмечают, что возникновение зон радиоактивного загрязнения влечет за собой серьезные медицинские последствия для населения, выражающиеся в развитии лучевой болезни при контакте с источниками ионизирующего излучения.

Данная проблема остается в центре внимания радиационной медицины: ученые исследуют последствия облучения, включая их влияние на наследственность и возникновение патологий у ликвидаторов катастрофы и гражданского населения [3, с. 83].

В долгосрочной перспективе данные процессы способствуют возникновению новых чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также создают риски для обеспечения экологической безопасности как на национальном, так и на трансграничном уровнях. В последнее время экологический вред все чаще приобретает трансграничный характер и выходит за рамки конкретной национальной юрисдикции. Его последствия затрагивают не только население государства, на территории которого возник источник негативного воздействия, но и соседние страны, где ухудшение состояния окружающей среды также создает риски для жизни, здоровья и безопасного проживания населения. В связи с этим увеличивается количество лиц, покидающих место своего проживания из-за негативного изменения окружающей среды или угрозы такого изменения. В большинстве случаев правовой статус указанных лиц остается неопределенным, что свидетельствует о наличии существенных пробелов в современном международном и национальном правовом регулировании.

На сегодняшний день для обозначения данного явления используются различные термины, например, «экологический мигрант», «экологический беженец» и т.д. В.И. Евтушенко в своем исследовании подчеркивает, что, начиная с 90-х годов XX века термин «экологическая миграция» приобрел заметное международное признание. В частности, на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. указывали на то, что количество лиц, мигрирующих в связи с ухудшением экологической обста- новки в месте их проживания превышает количество беженцев. Данный факт повысил научный и юридический интерес к более точному осмыслению терминов «экологическая миграция» и «экологический мигрант» [4, с. 125].

В современной научной литературе отсутствует единообразие в употреблении терминов «экологический мигрант» и «экологический беженец», что само по себе свидетельствует о нерешенности вопроса их правовой квалификации [5, с. 3]. В международном праве разграничение между мигрантом и беженцем является достаточно определенным и основывается на положениях Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее – Конвенция) и Протоколе 1967 г., но применительно к перемещению лиц, вызванному изменением состояния окружающей среды и ухудшению экологической обстановки, данное различие осложняется. Под термином «беженец» принято понимать лицо, покинувшее страну своей гражданской принадлежности вследствие обоснованных опасений преследования по установленным Конвенцией основаниям, тогда как экологический мигрант перемещается под воздействием природно-климатических факторов, не связанных с целенаправленным преследованием. В связи с этим, лица, покидающие место своего проживания из-за ухудшения состояния окружающей среды или иных экологических изменений, не подпадают под действие Конвенции и не имеют правового статуса беженцев. Термин «экологический беженец» остается скорее публицистическим, чем юридическим, тогда как «экологический мигрант» представляется более корректным для обозначения данной категории лиц, находящихся в условиях правовой неопределенности.

Экологическая миграция населения различается в зависимости от направления, продолжительности и степени вынужденности перемещения. Выделяют внутреннюю экологическую миграцию, когда люди покидают место постоянного проживания, но остаются в пределах одного государства, и внешнюю, когда миграция связана с переездом в другое государство. Значительная часть перемещений происходит именно внутри государства, что характерно для последствий наводнений, засух и иных стихийных бедствий. Помимо этого, экологическая миграция подразделяется на добровольную и вынужденную. В первом случае лица заблаговременно принимают решение о переезде из-за ухудшения экологической обстановки, во втором же лица покидают район своего проживания под непосредственной угрозой жизни и здоровью. По продолжительности экологическая миграция может быть временной и постоянной. Временная миграция может включать в себя как краткосрочные перемещения сроком до одного года, так и долгосрочные свыше одного года, тогда как постоянная экологическая миграция связана с окончательной утратой возможности возвращения в прежнее место проживания. Исходя из этого, экологическая миграция охватывает широкий спектр форм, отражающих как масштаб изменений окружающей среды, так и глубину их воздействия на жизнь населения.

В последнее время на международном уровне возросло внимание к проблеме миграции и усилились попытки выработать общие подходы к ее правовому регулированию, включая перемещения, вызванные неблагоприятными экологическими факторами. Одним из важных этапов в данном процессе стало принятие в 2016 г. Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, а также Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции в 2018 г., в которых среди причин миграции указаны ухудшение состояния окружающей среды, стихийные бедствия и климатические изменения. Несмотря на то, что данные документы не создают специального международного правового статуса экологических мигрантов, они свидетельствуют о признании экологических причин как весомого аргумента современных миграционных процессов. При этом нормы международного права лишь косвенно затрагивают положение экологических мигрантов и допускают расширительное толкование в отношении них. Более детальное правовое регулирование формируется на региональном уровне, где нормативные правовые акты учитывают специфику факторов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, так как негативные экологические последствия проявляются в разных регионах неравномерно. Именно поэтому региональные механизмы нередко оказываются более практико-ориентированными и позволяют учитывать экологические особенности конкретной территории и разрабатывать механизмы для решения соответствующих миграционных проблем, основываясь на универсальных положениях, установленных, в частности, Нью-Йоркской декларацией о беженцах и мигрантах.

Как отмечают Н.М. Мухаметгареева и З.А.

Юсупова, существующий правовой пробел лишь частично компенсируется актами «мягкого» права и международными инициативами, признающими климатические факторы значимым основанием вынужденного перемещения и формирующими основы будущих стандартов защиты. Однако гуманитарные меры, применяемые государствами по отношению к экологическим мигрантам, как, например, предоставление временного убежища и гуманитарной визы, не обладают обязательной силой и зависят преимущественно от политической воли конкретных государств [6, с. 272]. Это позволяет сделать вывод о том, что выработка универсальной юридической системы международных гарантий для экологических мигрантов становится одной из ключевых задач современного этапа развития международного права.

Помимо этого, некоторые исследователи справедливо относятся к идее экологической миграции с заметной осторожностью, отмечая, что многие громкие прогнозы о будущих массовых переселениях лиц в связи с изменением климата нередко основываются на упрощенных или спекулятивных оценках, а потому требуют тщательной проверки. По их мнению, важно исходить не из апокалиптических сценариев, а из конкретных фактов, эмпирических данных и научно обоснованного анализа, так как ухудшение состояния окружающей среды не всегда приводит к миграции населения. Миграция также зависит от совокупности социальных, экономических, политических и иных факторов [7, с. 84]. Вместе с этим, нельзя отрицать существование реальной экологической миграции в случаях возникновения крупных природных и техногенных катастроф, когда деградация окружающей среды, утрата жилья, а также потенциальная угроза жизни и здоровью вынуждают людей покидать место своего проживания. Однако, наряду с такими случаями существуют и попытки использовать экологические факторы как удобное обоснование миграции в более благополучные государства, что делает особенно важным реальное разграничение вынужденного переселения и спекулятивных инициатив.

По мнению Хайна Де Хааса показательным является пример с заявлением представителей программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в 2005 г. о якобы неизбежной экологической миграции. Прогнозировалось, что изменение климата и ухудшение состояния окружающей среды приведет к масштабному переселению большей части населения ряда стран. Однако, как отмечает исследователь, данные ожидания не подтвердились, и вместо предполагаемого сокращения населения, напротив, наблюдался рост его численности. Впоследствии представители ЮНЕП фактически отказались от собственного заявления и удалили карту экологических мигрантов с официального сайта программы. Данный случай является наглядным примером того, что не всегда происходящие климатические изменения связаны с неизбежной массовой миграцией населения. Помимо этого, исследователь обращает внимание на обзор статистических данных, подготовленный в 2018 г. Институтом миграционной политики, в котором показано, что в условиях экологического неблагополучия люди чаще стремятся не к миграции, а остаться в месте своего проживания, особенно если получают поддержку государства, обеспечивающую восстановление инфраструктуры и поддержку пострадавших лиц [8]. Система государственной поддержки включает в себя комплекс мер, охватывающих жилищную, трудовую, налоговую и иные сферы. При этом установленный законодательством перечень преференций остается открытым и может быть дополнен иными механизмами социальной защиты в зависимости от конкретных обстоятельств [9, с. 99].

Таким образом, экологическая миграция постепенно начинает превращаться из локальной и малоосмысленной проблемы в один из значимых вызовов современности. Ухудшение состояния окружающей среды и увеличение количества экологических катастроф показывает, что необходимо осуществить выработку четких правовых механизмов регулирования экологической миграции и эффективных мер для защиты лиц, покидающих место своего проживания в связи с изменением климата и под воздействием иных экологических факторов. Отсутствие единого международного документа, устанавливающего правовой статус экологического мигранта, приводит к тому, что лица, вынужденно покинувшие место своего проживания вследствие деградации окружающей среды, а также климатических и техногенных катастроф, оказываются вне механизмов, гарантирующих правовую защиту. Одним из актуальных вопросов остается недопустимость их возвращения в районы, где сохраняется реальная угроза их жизни и здоровью, так как в подобных случаях возврат означает оставление человека без надлежащих гарантий безопасности.

В большинстве случаев, длительный характер восстановления природной среды и условий для проживания обуславливает предоставление экологическим мигрантам не только временного убежища, но и оказание медицинской помощи, адаптацию и интеграцию на новом месте проживания. В связи с этим представляется целесообразным разработать универсальный международный правовой акт, который позволил бы определить критерии признания и получения статуса экологического мигранта, установить объем его прав и гарантий, а также обязанности государств по предоставлению указанных мер защиты.

Данный документ также должен дифференцировать причины ухудшения состояния окружающей среды, разграничивая миграцию, вызванную естественными природными процессами, и вынужденное переселение, обусловленное негативными последствиями антропогенной хозяйственной деятельности человека. Указанное разграничение имеет существенное значение для определения содержания обязательств госу - дарств перед экологическими мигрантами, объема предоставляемых гарантий, а также установления пределов ответственности лиц, виновных в причинении экологического вреда. Наряду с этим, разумно установить критерии, учитывающие продолжительность миграции и степень ее вынужденности, предусмотрев особенности правового статуса как для лиц, заблаговременно принимающих решение о переселении вследствие постепенного ухудшения состояния окружающей среды, так и для лиц, экстренно покидающих место своего проживания в результате климатических или техногенных катастроф. Реализация предложенных мер позволит создать международный правовой механизм защиты экологических мигрантов, обеспечивающий своевременное признание их правового статуса, недопущение возвращения в опасные для жизни и здоровья условия проживания, а также единообразное распределение обязанностей государств и мер юридической ответственности в зависимости от причин, характера и последствий вынужденного перемещения.