Правовые основания и правоприменительная практика прекращения приобретенного российского гражданства органами исполнительной власти в Российской Федерации

Правовые основания приобретения и прекращения гражданства иностранными гражданами, могут значительно отличаться друг от друга в силу исторических, политических, экономических и иных факторов.

В российском праве термин «лишение гражданства» официально не используется, так как Конституция РФ (ст. 6) прямо запрещает лишать лицо конституционного статуса гражданина РФ. Вместо этого применяется процедура прекращения приобретенного гражданства, которая касается лиц, принятых в гражданство.

Ст. 71-73 Конституции РФ распределяют полномочия, которые находятся в ведении Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, тем самым закрепляя за ними делегированную компетенцию.

Сложная природа миграции охватывает сразу несколько сфер: регулирование прав и свобод, вопросы гражданства, внешнюю политику и государственную безопасность - всё это находится в исключительной компетенции РФ. С другой стороны, миграционные процессы неразрывно связаны с защитой прав человека и обеспечением правопорядка. Согласно статье 72 Конституции, указанные аспекты относятся к совместному ведению, что дает субъектам РФ право участвовать в реализации миграционной политики и регулировании соответствующих отношений на местах [1].

В России процедура прекращения приобретённого гражданства регулируется ст. 22 Федерального закона от 28.04.2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Ст. 22 Федерального закона от 28.04.2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» прекращает гражданство РФ по следующим основаниям:

–добровольное волеизъявление гражданина РФ (выход из гражданства РФ); –сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ, выразившееся в том числе: в совершении преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление); в совершении действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ; в неисполнении обязанности по первоначальной постановке на воинский учет; –установление факта представления лицом поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство РФ или решение о признании гражданином РФ; –иные основания, предусмотренные международным договором РФ, предоставляющим возможность сохранить или изменить гражданство [4].

Таким образом, в современной российской правовой системе установлен дифференцированный подход к правовому статусу личности в зависимости от способа приобретения гражданства. Если конституционный статус лица (гражданин России) установлен при рождении на территории России, то статус безусловный. Если лицо приобрело гражданство России в иной форме, то оно трансформируется в форму публично-правового (конституционного) договора, который предполагает возможность его прекращение, в случае нарушения лицом установленных законом условий.

Именно исполнительная власть является основным механизмом, через который государство реализует свои полномочия в отношении граждан и иных субъектов, включая вопросы миграции.

Исполнительная власть рассматривается как обособленная ветвь государственной власти, реализующая исполнительно-распорядительные функции в установленных сферах компетенции. Её деятельность направлена на практическое воплощение управленческих задач через применение государственно-властных полномочий, при этом правовой инструментарий базируется преимущественно на методах и нормах публичного права.

Конституция РФ закрепляет концепцию единой системы исполнительной вертикали, модернизировав механизмы формирования Правительства и его компетенции, а также установив нормативный порядок функционирования всех федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с главой 5 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», разграничение компетенций между субъектами государственно-правового регулирования в данной сфере выстраивается следующим образом:

Статья 27 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» включает субъектов институциональной системы. Так, устанавливается исчерпывающий перечень органов, наделенных властными полномочиями по реализации миграционной политики: глава государства, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД) и федеральный орган в сфере иностранных дел (МИД) с их территориальными и заграничными подразделениями.

Согласно статье 28 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» Президент обладает исключительной компетенцией по решению вопросов гражданства в особом порядке. К его ведению относится определение категорий лиц, имеющих право на преференциальный (упрощенный) порядок приобретения гражданства в гуманитарных и иных целях, а также принятие решений в ситуациях, не регламентированных общими процедурами.

Статья 29 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает компетенцию органов внутренних дел, а также его территориальных органов, которые выступают основным функциональным звеном на территории РФ. В их полномочия входит: проверка заявлений от соискателей гражданства, верификация представленных сведений, принятие юридически значимых решений о приобретении или прекращении гражданства, а также осуществление государственного контроля за соблюдением миграционного законодательства.

Статья 30 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» регулирует полномочия органов иностранных дел (МИД и консульские учреждения). Данные структуры реализуют полномочия в отношении лиц, находящихся вне пределов юрисдикции РФ [3]. Деятельность сосредоточена на консульском учете, оформлении выхода из гражданства в добровольном порядке и установлении правового статуса лиц, претендующих на российское гражданство за рубежом.

Правоприменительная практика органов исполнительной власти (преимущественно МВД России) в сфере прекращения приобретенного гражданства РФ, как правило, трудящимися-мигрантами основывается на положениях Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Порядок лишения гражданства Российской Федерации органами исполнительной власти закреплен в Федеральном законе от 28.04.2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в частности в статье 22 [4]. Процедура прекращения гражданства в современном российском праве представляет собой регламентированный административный процесс, инициируемый уполномоченными субъектами исполнительной власти при выявлении юридических фактов, исключающих возможность дальнейшего сохранения публично-правовой связи между лицом и государством.

Органы исполнительной власти осуществляют мониторинг и верификацию оснований, выступающих юридическим базисом для детерминации статуса приобретенного гражданства:

–совершение лицом преступлений, направленных против основ конституционного строя и безопасности государства (включая акты террористического и экстремистского характера, дискредитацию Вооруженных Сил РФ, дезертирство и иные составы, предусмотренные законодательством).

Наличие подобных фактических обстоятельств наделяет судебные инстанции полномочиями по признанию неправомерности актов органов внутренних дел и последующей аннуляции решений о прекращении гражданского статуса в отношении конкретных субъектов. Указанная правовая позиция транслируется в сложившейся судебной практике. Примером реализации данного подхода выступает апелляционное определение Верховного суда Республики Северная Осетия-Алания от 12.04.2023 г. по делу № 33а-887/2023 [9], подтверждающее возможность судебной защиты прав личности при оспаривании распорядительных действий исполнительной власти; –установление в административном или судебном порядке факта предоставления заведомо ложных сведений либо подложных документов, послуживших основанием для приема в гражданство. Необходимо учитывать, что при выявлении факта предоставления подложной документации в рамках процедуры упрощенного приема в гражданство в установленный временной период, наличие у субъекта устойчивых социальных связей с Российской Федерацией не обладает преюдициальной силой.

Данные обстоятельства не могут рассматриваться как автономное и достаточное основание для признания акта органа внутренних дел о прекращении гражданства неправомерным. Подобный подход верифицируется актуальной судебной практикой, в частности, кассационным определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30.05.2023 г. № 88а-9808/2023 [8]; –выявление деятельности, создающей реальную угрозу интересам и безопасности Российской Федерации.

Распределение полномочий по принятию решений о прекращении гражданства коррелирует с принципом территориальности и характером правового статуса лица:

МВД России в лице территориальных органов осуществляет правоприменительную деятельность в отношении лиц, находящихся на территории РФ, реализуя полномочия по прекращению приобретенного гражданства. МИД России посредством дипломатических представительств и консульских учреждений обеспечивает реализацию данных функций в отношении лиц, постоянно проживающих за пределами юрисдикции РФ.

Президент РФ сохраняет исключительную компетенцию в части принятия решений в рамках общего порядка (по добровольному выходу из гражданства), а также в ситуациях, требующих реализации высших полномочий главы государства. Завершение процедуры заключается в том, что гражданство прекращается со дня принятия полномочным органом соответствующего решения.

В современной системе государственного управления институт административного выдворения претерпел существенную трансформацию, связанную с перераспределением полномочий между судебной и исполнительной ветвями власти. Основой реформирования стало расширение дискреционных полномочий правоохранительных органов в рамках реформирования миграционный сфера.

Значимым этапом эволюции законодательства (в частности, изменений КоАП РФ, вступивших в силу в феврале 2025 года) стало наделение должностных лиц МВД России правом самостоятельного назначения административного наказания в виде выдворения за пределы РФ. Ранее данная прерогатива принадлежала исключительно суду. В рамках упрощенного производства руководители территориальных органов внутренних дел правомочны принимать окончательные решения о высылке иностранных граждан при выявлении нарушений режима пребывания или трудовой деятельности.

Исполнительная власть в лице территориальных подразделений МВД обеспечивает функционирование специального правового режима выдворения за пределы РФ. Данный механизм базируется на ведении реестра контролируемых лиц и предполагает применение комплекса ограничительных мер административно-предупредительного характера. Подобная процедура контроля позволяет органам исполнительной власти ограничивать правоспособность мигрантов (в части управления транспортными средствами, распоряжения активами и заключения браков) до момента их фактической реэмиграции.

Процессуальный алгоритм исполнения решений о высылке распределен между следующими субъектами:

МВД России осуществляет контрольно-надзорные функции, выявляет основания для депортации или выдворения и выносит соответствующие акты. ФСБ России реализует исполнительно-распорядительные функции непосредственно в пунктах пропуска через государственную границу.

ФССП России обеспечивает принудительное препровождение лиц, подлежащих выдворению, до государственной границы на основании актов как судебных, так и административных органов.

С марта 2026 года полномочия исполнительной власти ограничены в отношении лиц, имеющих опыт прохождения военной службы в Вооруженных Силах РФ по контракту. Данная новелла подчеркивает приоритет государственных интересов в сфере обороны над общими правилами миграционного контроля. Распределение полномочий органов исполнительной власти после принятия Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 08.08.2024 № 248-ФЗ [3] представлено в таблице 1.

Таблица 1. Распределение полномочий органов исполнительной власти после принятия Федерального закона «О внесении изменен… — см. PDF статьи.

выезд) без обращения в суд. ст. 18.11 Нарушение иммиграционных правил (мед.

освидетельствование,

дактилоскопия)

Вмешивается только в случае обжалования решения должностного лица. Обладает исключительной компетенцией по назначению выдворения в рамках административного порядка.

ст. 20.25

(ч. 3)

Уклонение от исполнения

административного

выдворения

Обязательно рассматривает

дело, так как санкция предполагает арест или принудительную высылку.

Инициирует дело и передает материалы в суд для применения мер принуждения.

Реформа 2025 года ознаменовала переход к модели административной презумпции, при которой значительный массив дел о миграционных правонарушениях был исключен из сферы обязательной судебной верификации. Наделение органов внутренних дел полномочиями по одновременной реализации обвинительных и правоприменительных (юрисдикционных) функций в отношении первичных составов правонарушений свидетельствует об усилении административного усмотрения и концентрации контрольно-надзорных и карательных инструментов в рамках единой ветви власти.

Основные проблемы правоприменительной практики органов исполнительной власти в сфере лишения российского гражданства трудящихся – мигрантов РФ в 2024-2026 гг. включают:

1) Излишняя детализация и изменчивость законодательства. Большой объём нормативных актов и поправок осложняет понимание трудовыми мигрантами законов РФ и ведёт к их неисполнению.

Существует мнение, что принятие единого Миграционного кодекса РФ позволило бы консолидировать нормы, устранить коллизии и обеспечить стабильность правового регулирования.

К основным преимуществам его принятие следует отнести:

–упорядочение и систематизация основных категорий и институтов законодательства в сфере миграции; –приведение понятийного аппарата и терминологии в сфере миграции в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; –закрепление компетенции органов государственной власти, местного самоуправления и административных процедур в сфере миграции; –обеспечение того, чтобы иностранцы при въезде в Россию понимали, какие законы регулируют их нахождение в РФ и что им необходимо сделать.

2) Неразработанность понятийного аппарата. В законодательстве не закреплены некоторые ключевые термины и понятия, такие как «миграция», «место пребывания», «приглашающая сторона».

Дефицит терминологической определенности в миграционном праве порождает правовую энтропию, при которой органы исполнительной власти (МВД) вынуждены восполнять пробелы путем расширительного толкования в ведомственных актах.

Для научного решения проблемы «размытости» понятийного аппарата предлагаются доктринальное закрепление базовых дефиниций. Так, необходимо внедрение в федеральное законодательство (уровня Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [5] или будущего Миграционного кодекса) чётких дефиниций:

–«миграция»: определение её не просто как перемещения, а как юридического процесса, включающего смену правового статуса лица. –«место пребывания»: устранение коллизии между «фактическим проживанием» и «адресом регистрации» (резиновые офисы/ квартиры). Научный подход требует привязки термина к месту преимущественного нахождения субъекта для обеспечения принципа адресности госконтроля.

–«приглашающая сторона»: четкое разграничение ответственности между работодателем, заказчиком работ и посредником.

Понятие должно быть жестко связано с гарантиями обеспечения (материального, медицинского и жилищного) мигранта.

Синхронизация понятийного аппарата РФ с терминами МОТ (Международной организации труда) и соглашениями в рамках ЕАЭС позволит исключить ситуацию, когда мигрант из стран ЕАЭС юридически трактуется по-разному в зависимости от ведомственного регламента (налогового, трудового или миграционного).

3) Пробелы в законодательном регулировании трудовой миграции. Например, не предусмотрено специальных программ сезонной трудовой миграции, а действующая система квотирования не в полной мере отвечает потребностям работодателей.

Дефицит нормативно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации проявляется в отсутствии профильных программ для сезонных работников и несовершенстве механизмов квотирования. Стагнация в разработке программ сезонной миграции обусловлена отсутствием в отечественном праве четкой дифференциации миграционных потоков и классификации категорий иностранных граждан. В настоящее время критерии разграничения в сфере трудовой миграции сводятся преимущественно к формальному признаку - наличию визового или безвизового режима въезда, что не учитывает специфику временной занятости.

4) Проблемы с порядком привлечения к ответственности за нарушение миграционного законодательства. В частности, не выработан единый подход в области применения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, которые совершили административные правонарушения.

При производстве по делу об административном правонарушении миграционного законо- дательства часто возникает вопрос об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность. Данное обстоятельство порождает сложности при осуществлении данного производства и влечет нарушение процессуальных сроков привлечения к административной ответственности.

Так, например, сложности с установлением личности иностранных граждан без документов в рамках производства по делам об административных правонарушениях приводят к нарушению процессуальных сроков, в частности, месячного ограничения на административное расследование согласно ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ [2]. Для решения проблемы предлагается совершенствование законодательного регулирования, в том числе через модернизацию норм Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В Решении Московского городского суда от 29 августа 2024 года № 7-13234/2024 суд указал, что, несмотря на истечение срока привлечения к административной ответственности в период обжалования постановления, основания для освобождения от административной ответственности только по этому основанию отсутствуют, если само постановление об административном правонарушении вынесено в пределах срока привлечения к ответственности [6].

5) Сложности при рассмотрении дел, связанных с депортацией и реадмиссией. Затруднения вызваны длительностью исполнения компетентными органами условий межправительственных соглашений, сложностями при установлении личности иностранных граждан и лиц без гражданства, а также пробелами в правовом регулировании отношений, связанных с депортацией и реадмиссией, в том числе на международном уровне.

Так, в Решении Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 29 сентября 2022 года по делу № 02а-1010/2022 суд пришёл к выводу, что необходимо отменить распоряжение о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории РФ, так как это нарушает его права. Суд указал, что у Министерства юстиции РФ нет полномочий для отмены такого распоряжения, и этот вопрос находится в компетенции суда [7]. Для преодоления коллизий, необходимо внесение поправок в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [5], устанавливающих четкий административный регламент и специальные (пролонгированные) сроки для процедуры установления личности, синхронизированные с КоАП РФ.

Для устранения правовых коллизий и синхронизации процедур идентификации с административным производством, поправки необходимо вносить в статью 10.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ («Установление личности иностранного гражданина или лица без гражданства»).

В рамках научной дискуссии предлагаются следующие уточнения. Статью 10.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ дополнить внесением специальных (пролонгированных) сроков проведения процедуры идентификации (например, до 30-60 суток), если стандартный срок не позволяет получить ответ на международный запрос.

В статье 28.7 КоАП РФ установить перечень оснований для продления срока административного расследования факта «проведения процедуры установления личности в соответствии со ст. 10. Федерального закона от 25.07.2002 № 115- ФЗ». Данное изменение позволит исключит прекращение дел по формальным основаниям (истечение срока расследования в 1 месяц).

Основным объектом реформирования является статья 10.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ, так как именно она регламентирует порядок выдачи заключения об установлении личности, являющегося основным документом для привлечения к ответственности и последующей депортации.

Таким образом, государственная политика смещается в сторону цифрового контроля и усиления корреляции между гражданскими правами и обязанностями. Решение существующих проблем видится в кодификации миграционного законодательства (принятие Миграционного кодекса), легализации пролонгированных сроков идентификации личности в ст. 10.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ.