Система и принципы международного сотрудничества в борьбе с терроризмом

Терроризм, в том числе в его трансграничных формах, – одна из наиболее опасных форм преступности. На современном этапе это явление превратилось в фактор, серьезно дестабилизирующий нормальное развитие международных отношений. Особую опасность могут представлять террористические посягательства с использованием ядерных и иных средств массового поражения.

Процесс становления международного сотрудничества в противодействии терроризму, формирования его основополагающих принципов и норм прошел через определенные исторические этапы. Первые многосторонние усилия государств на этом направлении восходят к концу 20-х – второй половине 30-х годов ХХ столетия. В ходе международных конференций по унификации уголовного законодательства удалось сформулировать и принять (в форме рекомендаций государствам-участникам) определение терроризма, под которым понималось применение какого-либо средства, способного терроризировать население, в целях уничтожения всякой социальной организации. На конференциях шла также работа над созданием механизмов, которые позволяли бы осуществлять уголовное преследование террористов за пределами национальных границ. «Унификаторы» подошли вплотную к признанию объективной необходимости подкрепления мер, принимаемых на национальном уровне, разработкой соответствующих международно-правовых норм [18].

Новым этапом международного сотрудничества государств в этой области стала завершенная в 1937 году разработка под эгидой Лиги Наций Конвенции о предупреждении терроризма и наказании за него, а также Конвенции о создании международного уголовного суда. Хотя обе конвенции так и не вступили в силу, многие их положения легли в основу становления таких действующих принципов и норм международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, как неотвратимость наказания преступников, универсальная юрисдикция, обязательство либо выдавать предполагаемого преступника, либо преследовать его в уголовно-процессуальном порядке, положения о взаимном обмене соответствующей информацией и др. Современные параметры международного сотрудничества государств по борьбе с терроризмом в основном сложились в послевоенный период. До сих пор международному сообществу не удалось (главным образом из-за доминировавшей до последнего времени чрезмерной идеологической отягощенности данной проблематики) выработать общепризнанное определение терроризма, хотя в целом и сложилось общее понимание в отношении основных составляющих этого явления. Прежде всего речь идет о противозаконном насилии, как правило, с применением оружия, стремлении запугать широкие слои населения, о невинных жертвах, а применительно к террористическим актам, затрагивающим интересы более чем одного государства, присутствует и международный элемент. Что касается политической направленности, то международное сообщество не рассматривает ее в качестве определяющей черты международного терроризма, акты которого могут совершаться и по иным мотивам. В последние годы в VI Комитете Генеральной Ассамблеи ООН предпринимаются шаги с целью придать новый импульс работе над определением международного терроризма.

Ввиду отсутствия общепризнанного всеобъемлющего определения терроризма формирование правовых основ сотрудничества государств в борьбе с ним концентрируется на тех направлениях, где его проявления представляют наибольшую опасность интересам международного сообщества.

К настоящему времени сформировалась система международного противодействия терроризму, которая включает в себя сотрудничество на глобальном и региональном уровнях [19].

Региональное и глобальное сотрудничество можно рассматривать в качестве перекрещивающихся стратегий, которые дополняют друг друга.

Такой подход оказывает синтетическое воздействие, особенно в случаях, когда результаты совместных операций ощущаются на национальном уровне и поощряют государства к разработке внутреннего права в соответствии с их обязательствами, принятыми на международном уровне. Но существуют различия в исходных предпосылках, лежащих в основе двустороннего сотрудничества, с одной стороны, и многостороннего сотрудничества, с другой стороны, особенно тогда, когда предпринимаются усилия по многостороннему сотрудничеству в глобальных формах. Двусторонний подход основывается на так называемой эволюционной модели сотрудничества, для которой характерно постепенное укрепление системы двусторонних связей. Такой процесс носит планомерный характер и предусматривает тщательное укрепление и постепенное расширение норм, механизмов и инструментов сотрудничества. Укрепление двустороннего сотрудничества осуществляется снизу вверх, стержневым моментом являются понятия целесообразности и практичности. Конечная цель отнюдь не игнорируется, но осознается, что для ее достижения потребуется много времени.

Приверженцы двустороннего подхода считают наилучшей основой для развития сотрудничества совпадение интересов двух государств, которые сталкиваются с аналогичными проблемами и проявляют готовность решить эти проблемы.

Эффективность в значительной степени зависит от воли государств, и это наилучшим образом проявляется в случаях, когда отдельные государства готовы налаживать активное и стабильное сотрудничество для достижения общих целей.

При этом действующие двусторонние договоры о взаимной помощи и выдаче, а также различные другие формы содействия обеспечивают модель для более высокого уровня сотрудничества [20]. Комплексный подход к международному сотрудничеству состоит в том, что, поскольку проблема носит глобальный характер, наилучшим решением является деятельность, широкая по масштабам, многосторонняя по форме и глобальная по охвату. Признается необходимость упорядочить ситуацию, которая может оказаться «довольно беспорядочным набором глобальных, региональных и двусторонних механизмов, созданных без учета общих параметров». Применение многостороннего подхода позволило бы исправить сложившееся положение. Сотрудничество развивалось бы постепенно, без какой-либо общей стратегии, однако на современном этапе процесс требует планирования и регулирования, в частности за счет применения более комплексных и долгосрочных подходов, например, разработки конвенции борьбе против организованной транснациональной преступности. Ключевая концепция многостороннего подхода состоит в том, что для решения острых проблем необходимы кардинальные меры, но такой подход наталкивается на традиционную приверженность национальному суверенитету. Но в действительности речь идет не об утрате суверенитета, а о том, готовы ли государства пожертвовать частью формальных требований, связанных с ним, чтобы предотвратить разрушения в результате деятельности транснациональных преступных организаций. Как и большинство других теоретических схем, многосторонний подход ориентирован на определенную конечную цель и предусматривает наиболее короткий и прямой путь ее достижения. Такой подход, действующий сверху вниз, учитывает различные проблемы и в то же время исходит из неумолимой логики, которая обеспечивает стимулы для их преодоления.

В каждый исторический период международная борьба с преступностью хранила черты своей эпохи. В период рабовладения все межгосударственные связи в этой области сводились к заключению договоров о выдаче или просто к практике выдачи политических беглецов. Данные связи, естественно, имели только двусторонний характер и развивались в немногих регионах. Развитых принципов сотрудничества не суще - ствовало. При феодализме круг государств, имеющих связи в деле борьбы с преступными деяниями, расширился, активная роль в этом принадлежала церкви. И хотя межгосударственные связи по-прежнему ограничивались заключением договоров и практикой выдачи преступников, детальнее стал определяться круг лиц, подлежащих выдаче. В период феодализма широко применялись обычные нормы, но появлялось все большее количество договоров. Господствующим принципом был принцип борьбы с политическими преступлениями [21].

С появлением капитализма в международной борьбе с преступностью произошли кардинальные изменения. Во-первых, стало общепризнанным совершенно новое правило: не выдавать политических деятелей и сотрудничать только в борьбе с общеуголовными преступлениями, что, однако, не означало точного следования этому принципу на практике. Во-вторых, сам предмет сотрудничества стал шире. Между государствами начали заключаться соглашения о борьбе с отдельными видами преступлений.

Одним из первых документов такого рода явилась принятая Венским конгрессом 4 февраля 1815 г. Декларация, в которой заявлялось о недопустимости торговли африканскими неграми.

Вслед за ней были приняты соглашения о борьбе с торговлей женщинами и детьми, незаконным распространением наркотических веществ и др. Далее чрезвычайно усилилась роль уголовного закона в деле борьбы за мир и безопасность, равноправие народов и наций, против геноцида, расовой дискриминации и т.д. Новые принципы международного права в ряде случаев обеспечиваются также силой внутригосударственного принуждения. Например, многие государства приняли специальные акты, запрещающие пропаганду войны. Увеличилась роль международных соглашений в борьбе с преступлениями. И дело не только в том, что увеличивается число таких соглашений, но и в том, что теперь вначале вырабатывается договор, а затем, в соответствии с его установлениями, принимаются внутригосударственные законы.

Существенная черта современного состояния международной борьбы с преступностью – возрастание роли международных организаций в качестве организационных и координирующих центров.

Учитывая, что межгосударственные связи в области борьбы с преступностью весьма динамичны, что почти ежегодно появляются новые и новые соглашения относительно отдельных видов преступлений, в данном исследовании подробно рассмотрим меры по борьбе именно с международным терроризмом.

В документах ООН отмечается, что при рассмотрении деятельности транснациональных преступных организаций неизменно встают вопросы, касающиеся использования тактики террора и связей с террористическими организациями. Преступные организации прибегают к террору чаще всего для того, чтобы создать более благоприятные условия для деятельности своих преступных предприятий. Их действия направлены против конкретной политики в области обеспечения законности, а не против существующих властных структур. Напротив, террористические группы преследуют политические цели, которые зачастую направлены на изменение сложившегося положения либо на уровне государства, либо на международном уровне. В преступной деятельности, например в торговле наркотиками или оружием, террористические группы участвуют, как правило, с целью добыть средства, необходимые им для более эффективного выполнения их политических задач. Однако при том, что средства и цели преступных и террористических организаций совершенно различны, в настоящее время все больше проявляется тенденция к их слиянию, которая может стать необратимой [19].

Одним из признаков этой тенденции является прямое использование преступными организациями акций террора.

Исследуемая проблема являлась предметом неоднократного рассмотрения в ООН. Так, ее седьмой Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в своей резолюции в Миланском плане действий подтвердил, что первоочередное внимание должно уделяться борьбе с терроризмом во всех его формах, в ключах, при необходимости, скоординированные, согласованные действия международного сообщества. Седьмой Конгресс ООН просил Комитет по предупреждению преступности и борьбе с ней рассмотреть возможность разработки рекомендаций международных действиях по укреплению правоохранительных мер, в том числе процедур выдачи преступников, соглашений юридической помощи и сотрудничестве в отношении правонарушений террористического характера.

Будучи обеспокоен быстрым распространением национальной и международной террористической преступной активности, а также сознавая серьезную угрозу, которую представляет рассматриваемая активность для социальной и политической стабильности и жизни огромного числа людей, восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями особо отметил тенденцию интернационализации терроризма. В связи с этим Конгресс предложил международному сообществу принятие согласованных ответных мер по борьбе с национальным и международным терроризмом глобального характера. С целью скоординиро- ванных действий против международного терроризма как на национальном, так и на международных уровнях, восьмой Конгресс ООН выработал специальные рекомендация, именуемые «Приложение «О мерах по борьбе с международным терроризмом» (далее – Приложение).

В данном Приложении отсутствует определение международного терроризма. Этот пробел можно объяснить следующим. Начиная с первого исследования международного терроризма, проведенного ООН в 1972 г., международное сообщество до настоящего времени не может достигнуть согласия в отношении общеприемлемого содержания термина «международный терроризм». Не удалось достичь общего согласия и в отношении мер, необходимых для предотвращения пагубных последствий терроризма и в целом борьбы с ними. До согласования общеприемлемого определения международного терроризма в Приложении рекомендуется определить преступное поведение террористов и на основе принципов международного права создать систему эффективных мер превенции и принуждения.

В своем выступлении на пятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН руководитель американской делегации в ООН М. Олбрайт заявила, что США будут просить Ассамблею принять решения, касающиеся терроризма, коррупции и преступности, наркобизнеса и незаконной торговли оружием. По ее словам, США будут лоббировать резолюцию по заключению конвенции против террористических актов с применением взрывных устройств. «Терроризм подобен чуме, распространившейся во все уголки земного шара, – заявила госсекретарь США М. Олбрайт. – Мы должны действовать вместе для того, чтобы предупреждать и предотвращать террористические акты, а их организаторов и исполнителей привлекать к ответственности. Мы должны дать ясно понять тем, кто планирует подобные акты, что международное сообщество выступит против них единым фронтом». США будут добиваться принятия «международной декларации безопасности граждан, которая должна продемонстрировать решимость в борьбе с международной преступностью во всех ее формах» [22].

Лидеры крупнейших промышленно-развитых стран приняли пакет мер, направленных на борьбу с международной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и терроризмом на состоявшемся саммите в Лионе в 1996 г. Этот пакет, представляющий собой перечень из сорока рекомендаций, предусматривает принятие конкретных мер со стороны «большой семерки» и России.

Указанный пакет содержит конкретные рекомендации по следующим ключевым направлениям [19].

«Отказ в предоставлении убежища»: восемь стран должны обмениваться информацией в связи с договорами об экстрадиции и запросами об экстрадиции в отношении разыскиваемых преступников, террористов и преступных организаций, а также в связи с программами по защите свидетелей. Это будет осуществляться путем обмена работниками прокуратур, судебных и правоохранительных органов; за счет координации усилий в сфере международной подготовки сотрудников правоохранительных органов, а также за счет увеличения числа договоров и других двусторонних и многосторонних соглашений, касающихся экстрадиции.

«Лишение преступников и террористов необходимых ресурсов»: восемь стран будут обмениваться информацией, касающейся борьбы с отмыванием денег, в том числе методах ведения расследований и методах привлечения преступников к ответственности. Они будут способствовать увеличению числа стран, относящих практику отмывания денег к преступлениям и принимающих законы, которые позволяют налагать арест на имущество преступников-террористов. «Зашита национальных границ»: они усилят деятельность по борьбе с организациями и подпольными рынками, поддерживающими преступную террористическую деятельность; они будут обмениваться информацией о лицах и организациях, занимающихся незаконной торговлей оружием, контрабандой людьми, а также данными разыскиваемых преступниках; они будут обмениваться последними достижениями в сфере технологий, применяемых при защите границ, использовать усовершенствованные виды въездных и выездных документов и более совершенную технику для обнаружения подделок; они будут содействовать увеличению числа стран, относящих контрабанду людьми к категории преступлений. «Выявление и профилактика преступлений и террористических актов, совершаемых с применением передовых технологий»: восемь стран разработают общие подходы к борьбе с высокотехнологичными преступлениями и компьютерным пиратством, в том числе с действиями террористов, использующих последние достижения информационной технологии для проникновения в базы данных финансовых институтов и государственных учреждений.

В этой связи необходимо выделить еще один документ, принятый министрами «восьмерки» на совещании в Оттаве от 12.12.95. в котором закреплялись вопросы укрепления международного сотрудничества, международные и национальные правовые рамки, вопросы обмена опытом и информацией, вопросы захвата заложников, финансирования террористической деятельности и др. В рамках Интерпола (Международной организации уголовной полиции) сложился постоянно действующий механизм кооперации и координации действий полиции разных стран в борьбе с общеуголовной преступностью. Но контакты полицейских служб в системе Интерпола — лишь часть более общего и широкого международного сотрудничества государств по социальным вопросам, в числе которых поиски наиболее эффективных форм и методов борьбы с преступностью как на национальном, так и на международном уровне.

Борьба Интерпола с терроризмом всегда была проблематичной. До последнего времени он вообще не вступал в противоборство с ним из-за опасений относительно «политической» природы этого преступления. Такое отношение Интерпола к терроризму основывается на ст. 3 Устава Международной организации уголовной полиции (официально текст Устава опубликован не был), в которой указано, что «организации строго запрещается любое вмешательство или деятельность политического, военного, религиозного или расового характера». Исключение составляли лишь проявления «чисто» криминального терроризма, который отмечался при совершении таких преступлений, как, например, незаконная торговля наркотиками или фальшивомонетничество.

В 1984 г. Генеральная ассамблея Интерпола в Люксембурге утвердила новые «Основные направления», действовать если террористы орудуют за пределами своей национальной территории. В январе 1987 г. Генеральной ассамблеей Интерпола была создана специальная антитеррористическая группа, ее именуют ТЕ-группа. В марте 1987 г. Генеральный секретариат Интерпола разослал в Национальные центральные бюро (НЦБ) стран-членов Интерпола «Руководство по борьбе с международным терроризмом».

В борьбе с европейским терроризмом Интерпол играет важную роль в следующих аспектах:

1) Если национальная полиция страны намерена арестовать кого-либо за ее пределами, она должна действовать через Интерпол. Никто не имеет права арестовать иностранца в пределах Европейского сообщества или где-либо еще за преступление, совершенное за пределами данной страны, без наличия особого извещения или оповещения из Интерпола.

2) Интерпол используется тогда, когда расследование акта терроризма, совершенного в Европе, выходит за ее пределы, так как это единственная полицейская организация, действующая в мировом масштабе.

3) Интерпол помогает в борьбе с европейским терроризмом, предоставляя консультации специалистов и техническое содействие, например проводит экспертизу по взрывчатым веществам или огнестрельному оружию.

Интерпол главную свою деятельность в борьбе с международным терроризмом сосредоточил на вопросах предупреждения захватов и взрывов на воздушном транспорте. Только к сентябрю 1980 г. ТЕ-группа отправила 18 предупреждений, связанных с воздушным терроризмом и нападением на посольства дипломатов. Данные о готовящихся террористических покушениях проверяются, затем сообщаются в национальные полиции, а также направляются в две международные организации, отвечающие за безопасность на воздушном транспорте: IATA (Международная ассоциация гражданской авиации) и UCAO (Международная организация гражданской авиации), для принятия соответствующих мер [18].

Также необходимо обратить внимание на действующие международные договоры о выдаче преступников и взаимной помощи. Данные договоры являются эффективным средством сотрудничества государств в борьбе с террористической деятельностью, вместе с тем двусторонним договорам о выдаче и взаимной помощи присущи недостатки. Для этой формы сотрудничества характерна нерегулярность, которая является причиной низкой эффективности, плохой координации и дублирования усилий, если рассматривать деятельность в целом. Двустороннее сотрудничество требует значительного времени и ресурсов, что сложно для малых государств, не обладающих надлежащими ресурсами и опытом ведения многочисленных двусторонних переговоров для разработки различных инструментов сотрудничества. Хотя наличие типовых договоров несколько упрощает эту задачу, нехватка ресурсов, по-видимому, будет и впредь являться существенным препятствием. Отсюда следует, что, хотя система двустороннего сотрудничества будет и далее укрепляться, ее необходимо дополнить различными формами многостороннего сотрудничества.

Региональное сотрудничество в вопросах судебного и уголовного преследования является естественным дополнением усилий по созданию политического и экономического союза, хотя оно связано с рядом деликатных и сложных аспектов национального суверенитета. В этом смысле его можно рассматривать в качестве очередного этапа (или неизбежного результата) более обширных политических и экономических процессов, основанного тем не менее на признании того, что полное единообразие внутригосударственного законодательства не является ни реальным, ни желательным. Дело в том, что «все системы уголовного правосудия создаются в полном соответствии с конкретными особенностями различных стран. Такое хрупкое равновесие можно нарушать лишь в том случае, если это позволит получить существенные преимущества». Между тем региональное сотрудничество является признанием необходимости предпринять конкретные шаги в ответ на обострение региональных проблем из-за открытия внутренних границ и развития единого рынка.

Вместе с тем многосторонние механизмы «открывают значительные преимущества, одним из наиболее важных среди которых является устранение необходимости в разработке отдельных двусторонних соглашений с большим числом иностранных правительств». Ведение переговоров является относительно легким делом для крупных государств с высокоразвитыми административными структурами; однако для мелких государств с ограниченными ресурсами и опытом более эффективными по затратам являются многосторонние формы сотрудничества. Они особенно полезны, если правительства не желают осуществлять двустороннее сотрудничество или оно невозможно по политическим соображениям. Хотя после окончания «холодной» войны политическое и идеологическое противостояние не является значительной проблемой, многостороннее сотрудничество по-прежнему открывает такие возможности для сотрудничества, каких не существует на двустороннем уровне. Еще одним преимуществом многостороннего сотрудничества является то, что оно меньше становится объектом ответных ударов со стороны организованных преступных групп [23].