Вторичные санкции: экстерриториальный характер и соответствие международному праву

Введение

Практика применения ограничительных мер переживает период существенной трансформации: если исторически санкционный инструментарий концептуально связывался с механизмами коллективной безопасности ООН, то в последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция к расширению односторонних мер – прежде всего со стороны США. Особое место среди них занимают вторичные санкции – ограничительные меры, адресованные третьим лицам, вступающим в экономическое взаимодействие с непосредственными объектами санкционного воздействия. Данный инструмент ставит перед международным правом принципиальные вопросы о пределах государственной юрисдикции, допустимости экономического принуждения и соответствии подобных мер основополагающим принципам международного права.

Вторичные санкции США как форма экстерриториального регулирования Прежде чем перейти к анализу санкционной системы США, необходимо определить место вторичных санкций в общей системе односторонних ограничительных мер и установить их соотношение с коллективными механизмами международного права. В настоящей работе под односторонними ограничительными (односторонними санкциями) понимаются экономические, торговые или иные меры, вводимые без одобрения Совета безопасности ООН государствами и группами государств (государствами-инициаторами), действующими самостоятельно, против другого государства (государства-мишени) и их лиц в целях его принуждения к изменению политики или оказания давления на отдельных лиц, группы или организации в затрагиваемых государствах, с тем чтобы повлиять на их поведение.

В современном международном праве применение ограничительных мер традиционно связывается с механизмами коллективной безопасности, закрепленными в рамках Организации Объединенных Наций, и прежде всего с деятельностью Совета Безопасности ООН, обладающего, в соответствии со ст. 39–41 Устава ООН, исключительной компетенцией по принятию обязательных для государств решений в целях поддержания международного мира и безопасности.

Такая институционализация санкций обеспечивает их соответствие основополагающим принципам международного права, включая суверенное равенство государств и невмешательство во внутренние дела. В доктрине высказывается позиция, согласно которой правомерные санкции в международном праве в самом общем виде следует рассматривать как систему принудительных мер политического, торгово-экономического, управленческого и пропагандистско-идеологического характера, применяемых Советом Безопасности ООН в установленных процессуальных формах по отношению к государству (к части территории, определенным отраслям и компаниям, физическим лицам), которое отказывается исполнять обязанности, вытекающие из правоотношений международной ответственности [9, с. 3], [10, с. 113].

Вместе с тем в последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция к расширению практики применения односторонних ограничительных мер, наиболее последовательно реализуемой США. В отличие от коллективной модели применения ограничительных мер, реализуемой в соответствии с разделом VII Устава ООН, санкционная политика США представляет собой автономную систему регулирования, основанную на национальном праве и обладающую значительным транснациональным воздействием.

Особенностью санкционного режима США является его тесная связь с глобальной финансовой системой: контроль над финансовой инфраструктурой позволяет США обеспечивать трансграничное воздействие своих санкций [15, с. 42, 56].

Правовой статус односторонних ограничительных мер остается дискуссионным: с одной стороны, международное право не содержит универсального запрета на их применение, с другой – такие меры должны соответствовать общим принципам международного права и не нарушать пределы осуществления государственной юрисдикции [14, с. 456-486], [18, с. 170-181]. В этой связи особое значение приобретает вопрос о наличии юрисдикционной связи как условии допустимости применения национального права. В соответствии с общепризнанными подходами, государство вправе распространять свое регулирование на соответствующие отношения лишь при наличии достаточной связи, основанной на территориальном, национальном или ином признанном принципе юрисдикции. Отсутствие такого основания рассматривается как признак экстерриториального применения права.

В рамках санкционной системы США принято различать первичные и вторичные санкции.

Первичные санкции направлены на ограничение взаимодействия между лиц ами из государства-мишени и субъектами, находящимися в правовой связи с государством-инициатором («US persons»), и в целом не вызывают существенных возражений с точки зрения международного права. Вторичные санкции предполагают ограничительные меры к лицам из третьих стран по основаниям сотрудничества с санкционной юрисдикцией, связи с подсанкционными лицами и нарушения иных ограничительных мер. В настоящее время в США действует множество санкционных программ в отношении отдельных стран или регионов. Нормативную основу санкционного режима составляют, в частности, Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA), а также ряд специализированных актов, включая Закон о противодействии врагам Америки посредством санкций (CAATSA), Закон о защите энергетической безопасности Европы (PEESA) и др. В качестве правового основания для применения вторичных санкций США в рамках санкционной программы в отношении Российской Федерации можно выделить исполнительные указы Президента США №14024, 14045, 13660, 13661, 13662 и 13685. В каждом из них нормативно закреплен механизм вторичных санкций, все они внесены в федеральное законодательство посредством Закона о противодействии врагам Америки посредством санкций (CAATSA) [12, с. 9].

Показательно, что данные акты содержат обоснование применения ограничительных мер к государству-мишени и его субъектам – как правило, со ссылкой на угрозу национальной безопасности или внешней политике США. Такое обоснование носит сугубо односторонний характер и значимо лишь с точки зрения внутреннего права государства-инициатора, однако оно, по крайней мере, присутствует. Принципиально иначе обстоит дело с механизмом вторичных санкций: ограничения, адресованные субъектам третьих государств, в тех же нормативных актах не сопровождаются сколько-нибудь самостоятельным правовым обоснованием. Фактически единственным подразумеваемым основанием служит противодействие обходу первичных санкций – то есть стремление обеспечить эффективность собственного санкционного режима.

Между тем данное основание не выдерживает критики. С содержательной точки зрения борьба с обходом санкций предполагает, что иностранный субъект изначально обязан соблюдать американские санкционные нормы, тогда как эта обязанность является предметом спора. Таким образом, механизм вторичных санкций лишен самостоятельного правового обоснования даже в том минимальном – одностороннем и субъективном – смысле, в каком оно присутствует применительно к первичным санкциям.

Первичные санкции и их регулятивное воздействие – ограничение взаимодействия с государством-мишенью (его лицами) – распространяются на всех «US persons». К ним относятся граждане, постоянные резиденты, юридические лица, созданные по законодательству США (включая их зарубежные филиалы) – персональный критерий, а также любые лица, физически находящиеся на территории страны – территориальный критерий. Иностранные лица, не имеющие прямых связей с США, также могут вовлекаться в сферу действия американского санкционного регулирования через использование долларовой системы расчетов, которая в ряде случаев рассматривается как создающая юрисдикционную связь с США. Так, расчеты в долларах между двумя иностранными банками рассматриваются администрацией США и некоторыми федеральными судами как экспорт услуг из США, в связи с тем, что такие операции проходят через корреспондентские счета в американских банках [17, с. 7].

Вторичные санкции применяются при отсутствии территориальной и национальной юрисдикционной связи. Они нацелены на иностранных лиц, находящихся за пределами территории США и взаимодействующих с лицами из государства-мишени. В качестве замены они формируют для иностранных субъектов ситуацию вынужденного выбора: продолжение экономического взаимодействия с подсанкционными лицами становится сопряжено с риском утраты доступа к финансовой системе США и долларовым расчетам. Такой выбор носит не формально-юридический, а экономически принудительный характер, поскольку отказ от доступа к указанным ресурсам фактически означает существенное ограничение хозяйственной деятельности.

Ключевым элементом правовой оценки вторичных санкций США является их экстерриториальный характер, выражающийся в распространении действия национального законодательства на лиц и отношения, формально не связанные с юрисдикцией данного государства. В международном праве вопрос о пределах осуществления государственной юрисдикции традиционно решается через систему признанных принципов, определяющих допустимые основания для ее установления и реализации. К числу таких оснований относятся, прежде всего, территориальный и национальный (личный) принципы юрисдикции.

Представляется, что применительно к санкционному праву целесообразно выделить три уровня юрисдикционной привязки, образующих самостоятельную типологию. Первый – классиче- ская юрисдикция, основанная на территориальном и персональном принципах и охватывающая первичные санкции. Второй – расширенная юрисдикция через финансовую инфраструктуру, при которой юрисдикционная связь устанавливается, в том числе, через использование долларовой системы расчетов и корреспондентских счетов в американских банках; данный уровень остается дискуссионным, однако имеет определенное доктринальное обоснование. Третий – юрисдикция через экономическое принуждение, при которой никакой правовой связи между регулирующим государством и адресатом нормы не существует, а подчинение достигается исключительно угрозой экономических потерь. Вторичные санкции США в их нынешнем виде относятся именно к третьему типу, что принципиально отличает их от любых признанных международным правом оснований юрисдикции и позволяет квалифицировать как явление, выходящее за пределы допустимого регулирования. Представляется обоснованным согласиться с выводом о том, что экстерриториальное действие санкционного законодательства США не может считаться оправданным, даже если ссылаться на расширительные трактовки оснований для экстерриториальности [11, с. 36]. Вторичные санкции США не столько реализуют существующие принципы юрисдикции, сколько формируют их фактическую замену – юрисдикцию через экономическое принуждение. Проблема совместимости вторичных санкций с международным правом Несмотря на отсутствие в международном праве универсального запрета на односторонние ограничительные меры, их экстерриториальное применение и механизм обеспечения их исполнения требует оценки их соответствия совокупности норм и принципов, составляющих основу международного правопорядка.

Прежде всего, необходимо рассмотреть принцип невмешательства во внутренние дела государств, отраженный в п. 7 ст. 2 Устава ООН и в более широком плане сформулированный в Декларации о принципах международного права [1]. В соответствии с Декларацией «ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела любого другого государства». Также «ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью добиться подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав и получения от этого каких бы то ни было преимуществ». В то же время механизм вторичных санкций, предполагающий оказание давления на третьи государства и их хозяйствующие субъекты с целью изменения их экономического поведения, по своей сути направлен именно на достижение подобного результата.

Необходимо также учитывать принцип сотрудничества государств, который предполагает развитие международных экономических отношений на основе недискриминации и взаимного уважения. Согласно данному принципу, государства осуществляют свои международные отношения, в том числе в экономической области, в соответствии с принципами суверенного равенства и невмешательства [1]. Применение вторичных санкций, основанных на угрозе ограничения доступа к финансовой системе США и глобальным долларовым расчетам, фактически препятствует нормальному осуществлению международного экономического сотрудничества и ставит государства и их хозяйствующие субъекты в неравное положение в зависимости от их отношения к санкционной политике США.

Важным является и то обстоятельство, что в рамках системы органов ООН неоднократно выражалась позиция о недопустимости и неправомерности односторонних экономических мер. Так, данная позиция закреплена в ст. 32 Хартии экономических прав и обязанностей государств, в соответствии с которой, ни одно государство не может применять по отношению к другому государству или поощрять применение экономических, политических или каких-либо других мер принудительного характера, направленных на ущемление его суверенных прав или на извлечение из этого какой-либо выгоды [2].

Данная позиция получила дальнейшее развитие в практике Генеральной Ассамблеи ООН, которая неоднократно призывала государства воздерживаться от применения односторонних экономических мер, не соответствующих международному праву и подрывающих экономическое развитие других государств. В резолюциях 76/161 и 77/214 односторонние экономические меры с экстерриториальными последствиями квалифицируются как нарушение принципов Устава ООН, подчеркивается их негативное воздействие на суверенитет государств и недопустимость их использования в качестве инструмента давления [3], [4]. Аналогичная оценка закреплена в Резолюции Совета по правам человека ООН 27/21 «Права человека и односторонние принудительные меры» [5].

Таким образом, совокупный анализ актов органов ООН, несмотря на их рекомендательный характер, позволяет говорить о формировании устойчивой международной позиции, в рамках которой односторонние принудительные эконо- мические меры, особенно обладающие экстерриториальным характером, рассматриваются как несовместимые с основополагающими принципами международного права.

Европейский союз также последовательно выступает против экстерриториальных санкций: в официальном объяснении позиции при голосовании по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об эмбарго США в отношении Кубы ЕС прямо указал на несовместимость подобных мер с общепринятыми нормами международной торговли [8]. Ключевым элементом институциональной реакции ЕС является «блокирующий статут», запрещающий европейским компаниям исполнять требования иностранных санкционных режимов, не признанных ЕС, и наделяющий их правом требовать возмещения убытков [6].

Вместе с тем в рамках санкционной политики в отношении Российской Федерации Европейский союз продемонстрировал определенную эволюцию подхода. В частности, с принятием Регламента (ЕС) 2022/1905 были расширены критерии включения лиц в санкционные списки, включая возможность применения ограничительных мер к субъектам, способствующим обходу санкционных режимов, вне зависимости от их юрисдикционной принадлежности [7]. Данная трансформация в научной литературе оценивается как свидетельство постепенного сближения санкционного режима Европейского союза с логикой вторичных санкций [8, с. 226], [5, с. 10-12].

Описанная «эволюция» позиции Европейского союза не является случайной непоследовательностью, а представляет собой закономерное проявление более широкого процесса – фрагментации международного права под давлением санкционной конкуренции. В условиях, когда экстерриториальные санкции демонстрируют практическую эффективность как инструмент внешнеполитического воздействия, государства, в том числе последовательно критиковавшие подобные практики, оказываются перед выбором между нормативной последовательностью и прагматической адаптацией. Избирая второе, они тем самым участвуют в постепенном размывании классических принципов юрисдикции. Это обстоятельство имеет существенное значение для оценки перспектив формирования обычной нормы международного права, запрещающей экстерриториальные санкции: распространение подобных практик среди все большего числа государств препятствует признанию всеобщей практики в качестве правовой нормы (opinio juris), поскольку государства, заимствующие логику вторичных санкций, тем самым имплицитно признают их допустимость.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов относительно правовой природы вторичных санкций США, механизма их реализации и их соответствия основополагающим принципам международного права.

Вторичные санкции представляют собой качественно иной тип регулирования по сравнению как с коллективными санкционными механизмами ООН, так и с классическими односторонними ограничительными мерами – юридические критерии юрисдикции фактически подменяются экономической силой, что не имеет оснований в международном праве.

Анализ совместимости вторичных санкций с международно-правовыми принципами подтверждает их проблемный характер. Механизм их реализации – принуждение третьих государств и их хозяйствующих субъектов к изменению экономического поведения под угрозой отключения от долларовой финансовой системы – противоречит принципам невмешательства во внутренние дела и сотрудничества государств на основе суверенного равенства и недискриминации.

Устойчивая практика органов ООН последовательно квалифицирует подобные меры как несовместимые с основополагающими принципами международного права.

Позиция Европейского союза в этом отношении согласуется с практикой ООН и носит системный характер. Вместе с тем определенная «эволюция» этого подхода представляет собой не отказ от принципиальной позиции, а проявление более широкого процесса – фрагментации международного права под давлением санкционной конкуренции. Государства, заимствующие логику вторичных санкций, тем самым имплицитно признают их допустимость, что препятствует формированию opinio juris и осложняет складывание обычной нормы, запрещающей экстерриториальное санкционное воздействие.

В условиях продолжающегося расширения санкционных режимов и вовлечения в их орбиту все более широкого круга субъектов из третьих государств обозначенные проблемы приобретают не только теоретическое, но и непосредственное практическое измерение. Дальнейшая разработка критериев допустимости экстерриториальных санкций, а также поиск механизмов их ограничения на уровне международно-правового регулирования остаются актуальными задачами для доктрины международного права.