Зарубежный опыт формирования модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов

Наиболее частный в мировой практике способ реализации права на самоопределение — проведение референдума. Однако если еще в середине прошлого века в мировом сообществе придерживались позиции о праве народов на самоопределение как о праве колониальных стран и народов для обретения ими независимости, о чем свидетельствуют положения Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам [1], то в современном обществе в историческом и политическом контекстах интерпретация данного права меняется в сторону мнения о необходимости гарантирования права на самоопределение всем народам. Это вызывает определенные трудности в современном правовом пространстве. До сих пор в мировой практике не выработали единых подходов механизма проведения референдума при решении вопросов о самоопределении народов, которые могли бы неоспоримо признаваться во всем мировом сообществе.

Вместе с тем, существуют положительные примеры реализации права на самоопределение посредством референдума в зарубежных странах, которые можно было бы использовать в качестве основы для создания единой модели института применительно к законодательству нашей страны. Поэтому представляется актуальным рассмотреть перспективные направления использования зарубежного опыта (на конкретных примерах) в формировании российской модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов.

Право народов на самоопределение — основополагающий принцип Устава Организации Объединенных Нации, о котором договорились страны для поддержания мирового порядка. Для реализации указанного принципа странами была принята Декларация о принципах международного права, где отразили общие положения международного характера о праве народов на самоопределение. Так закреплено, что все народы имеют право на самостоятельное определение своего политического статуса и основных направлений экономического, социального и культурного развития, а каждое государство обязано оказывать содействие в реализации данного права. В качестве форм реализации права на самоопределения обозначены следующие: создание отдельного суверенного государства, присоединение к суверенному государству, объединение с суверенным государством или установление иного политического статуса. В положениях Декларации о принципах международного права прямо зафиксировано, что все закрепленные правила не должны быть истолкованы как правила, позволяющие правомерно нарушить и прекратить государственную целостность суверенной страны.

Однако следует отметить, что основным мотивом содействия государствами в реализации данного права рассматриваемый документ называет борьбу с колониальным периодом. Территория может сохранять колониальный статус только до момента реализации народом своего права на самоопределение. Указанный аспект подчеркивает основную направленность положений Декларации именно на самоопределение народов, проживающих в колониях. Реалии настоящего политического мира, в которых народы, основываясь на принципах демократии, принимают решения о новом политическом статусе, отличном от статуса своего государства и нарушающем его территориальную целостность, подчеркивают необходимость регулирования механизма проведения референдума в целях реализации права на самоопределение новыми, более актуальными и подробными правовыми нормами. Исследование проблем легализации новых государств и выработка в связи с этим новых правовых позиций представляется важнейшей задачей для мирового сообщества в связи с тем, что противоречия между колониальными принципами самоопределения и индивидуальными правами человека могут привести к конфликтам.

В отношении регулирования права на самоопределение в России следует отметить, что оно упоминается в ст. 5 Конституции Российской Федерации в качестве основополагающих аспектов федеративного устройства. Причем отдельно отмечена недопустимость любых действий, которые были бы направлены на отчуждение части территории страны (кроме делимитации, демаркации, редемаркации по отношению с сопредельными государствами). Толкование данного положения позволяет сделать вывод о прямом запрете по законодательству Российской Федерации любых действий, которые бы привели к уменьшению территории страны. Указанным действием в числе прочих также можно считать и реализацию права на самоопределение, если посредством референдума отдельного народа страны будет принято решение о создании отдельного суверенного государства или о присоединении к другому государству, — внешнее самоопределение.

Кроме того, следует отметить, что в конституционном законодательстве Российской Федерации процедура референдума предусмотрена для принятия народом решения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, то есть границы всей территории страны не меняются, изменению подлежат границы отдельных (заинтересованных) субъектов. Данные действия можно считать реализацией права на внутреннее самоопределение народа.

Анализ конституционного законодательства Российской Федерации позволяет выделить две характерные особенности. Во-первых, установлен запрет на любые действия, приводящие к изменению территориальной целостности России (запрет на внешнее самоопределение).

Во-вторых, подробно регламентирован механизм образования в составе Российской Федерации нового субъекта, неотъемлемой стадией которого является проведение референдума в заинтересованных субъектах по вопросу образования нового субъекта.

Говоря о международной практике современности по вопросу реализации права на само- определение путем сепаратизма, следует выделить два общепринятых обстоятельства:

–конституционное закрепление право народа на отделение (выход из государства); –наличие факта конфликта между государством и народом (геноцид, дискриминация по какому-либо признаку и другие).

Первое обстоятельство характерно для государств, во владении которых находились колонии, и было принято решение о деколонизации таких территорий.

Историческим примером проведения референдума на самоопределение народа путем сепарации является Республика Крым. Однако следует заметить, что многими ведущими державами результаты данного референдума и последующее присоединение Республики Крым к Российской Федерации признаются нелегитимным. Главная называемая причина — отсутствие положений, предоставляющих право на самоопределение, в конституции Украины, а также невнимание к обстоятельствам притеснения местного населения [2].

В противовес — в истории есть примеры, когда Организацией Объединенных Наций аргумент наличия конституционных положений на право самоопределения, наоборот, не берется во внимание, объясняя это международным характером реализации права на самоопределение, которое и не должно регулироваться внутренним законодательством стран. Так, при признании правомерности Декларации о независимости Косово, принятой пятью из пятнадцати членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, Международным Судом Организации Объединенных Наций положения Конституции Сербии во внимание не принимались, а сам факт признания независимости территории назвали исключительной ситуацией, которая не может рассматриваться в мировой практике в качестве прецедента.

Упомянутая противоположность мнений в мировом сообществе считается среди исследователей актуальной проблемой применения мировыми державами «двойных стандартов» по вопросам признания правомерности результатов референдумов о самоопределении путем сепарации, что следует считать еще одним актуальным поводом для начала формирования модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов, прежде всего на международном уровне, и внедрение такой модели затем в правовой порядок Российской Федерации.

В качестве ориентира для формирования института референдума о самоопределении предлагается к рассмотрению опыт Великобритании. Следует отметить, что Великобритания является примером той страны, где наиболее важные государственные вопросы решались именно с помощью референдума.

Так, помимо референдума о независимости Шотландии в 2014 г., на референдум выносились вопросы вступления Великобритании в Европейский Союз (1975), вопросы о необходимости продолжения членства Великобритании в Европейском Союзе (2016), а также вопрос об изменении системы голосования (2011). Такая позиция страны о необходимости вынесения существенных вопросов на обсуждение с народом позволяет говорить о большой проработанности порядка проведения референдума.

В рамках оценивания перспектив использования зарубежного опыта для формирования модели института референдума в нашей стране интерес представляет подробное рассмотрение опыта проведения референдума о самоопределении Шотландии.

Вопросы о независимости Шотландии от Великобритании в истории поднимаются уже длительное время. Для Шотландии еще в прошлом веке был одобрен особый статус с повышенными возможностями государственной самостоятельности и правом формировать собственный парламент, но в составе Великобритании.

Однако если ранее экономическое состояние Шотландии во многом зависело от английской торговли, то сегодня Шотландия представляет собой устойчивый и самостоятельный для собственного обеспечения субъект. Кроме того, на ее территории содержится большинство природных ресурсов всей Великобритании [3]. Именно по этим причинам уже на протяжении длительного времени Шотландская национальная партия (далее — партия) борется за суверенитет Шотландии и освобождение от влияния британского менталитета.

Примечателен тот факт, что после выхода Великобритании из состава Европейского союза, в Шотландии вновь стали поднимать вопрос о независимости территории по причине желания большей части населения Шотландии (62%) остаться в качестве члена Европейского союза. Партией Шотландии были предприняты попытки инициирования повторного референдума о независимости территории, однако Великобритания отказала. Неправомерность проведения референдума о самоопределении в Шотландии без согласия на то Великобритании была подтверждена в 2022 г. Верховным судом Великобритании, который отнес вопрос о независимости Шотландии к числу «зарезервированных» вопросов, относящихся к исключительной компетенции Великобритании [4].

Референдум о независимости Шотландии 2014 г. является примером реализации права на самоопределение народа, происходящей по одобрению суверенного государства и с его участием.

Указанный пример, во-первых, иллюстрирует состоятельность такого способа реализации права на самоопределение, как референдум; во-вторых, демонстрирует возможность и эффективность обеспечения суверенным государством условий для реализации народом права на самоопределение без кровопролитных конфликтов; в-третьих, показывает возможность разрешения спорных моментов, касающихся правил реализации права на самоопределение, внутренними судебными органами суверенного государства [5].

Кроме того, важно обратить внимание на достаточный для подготовки процедуры проведения референдума, а также для принятия взвешенного решения народом срок — от времени определения условий проведения референдума до факта его непосредственного проведения прошло два года. Тем самым на основании рассмотренного положительного опыта разрешения вопросов о самоопределении Шотландии в Великобритании путем референдума, предлагается выделить три условия, которые целесообразно заложить в фундамент модели института референдума на самоопределение народа в порядке Российской Федерации.

1. Указанный порядок характерен только для случаев мирного разрешения вопросов самоопределения.

2. Необходимо одобрение суверенного государства на проведение референдума на самоопределение народа. Наиболее эффективным представляется заключение соглашения между государством и народом, желающим реализовать свое право на самоопределение таким образом, в котором необходимо отразить основные положения о порядке, условиях и сроках проведения референдума.

3. Достаточный срок для подготовки референдума и принятия решения по вопросу, выносимому на референдум.

Одним из препятствующих аспектов на пути к формированию эффективной модели института референдума на самоопределение народа может стать стремление государств к сохранению своей территориальной целостности. В большинстве случаев суверенные государства не одобряют возможность принятия решения о сепарации своего народа, которое может стать последствием реализации права на самоопределение, так как для суверенного государства это риск нарушения его территориальной целостности [6]. В рамках рассмотрения вопросов о соотношении принципа территориальной целостности и права народов на самоопределение и их взаимном соотношении друг с другом, некоторые исследователи высказывают мнение о необходимости конкретизации на уровне внутреннего законодательства государств сущности права на самоопределение, которое должно включать в себя права, гарантирующие самостоятельность народов по всем вопросам, за исключением политической независимости [7]. Действительно, предоставление народу права на самоопределение с возможностью обретения политической независимости может быть эффективным инструментом только в развитом обществе, ориентированном на соблюдение прав и свобод каждого человека и отстраненным от территориальных, политических амбиций. Исходя из этого, необходимо осуществлять формирование модели института референдума на самоопределение поэтапно и последовательно.