Комплексное развитие территории жилой застройки: понятие, гарантии интересов граждан

Введение

Одной из актуальных проблем современного градостроительства в Российской Федерации является необходимость обновления жилищного фонда и благоустройства территорий жилой застройки. Значительная часть жилых зданий, построенных, большей частью, в советский период, сильно устарела, не соответствует современным требованиям комфорта и энергоэффективности. В этой связи законодатель ввел специальный правовой механизм – комплексное развитие территории (далее - КРТ) жилой застройки, призванный обеспечить системное решение градостроительных задач.

Правовое регулирование комплексного развития территорий получило закрепление в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в редакции Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ. Данный институт представляет собой комплексный инструмент градостроительной политики, затрагивающий интересы широкого круга субъектов:

органов публичной власти, инвесторов, правообладателей земельных участков, а также самих собственников объектов недвижимости.

Согласно п. 34 ст. 1 ГрК РФ [2], КРТ - совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования, поселений, муниципальных и городских округов.

Правовая природа КРТ в современной доктрине определяется как квази-публичный институт. Она базируется на концепции социального обязательства собственности, согласно которой реализация частного права может быть ограничена в интересах устойчивого развития территорий. Это обусловлено тем, что КРТ затрагивает не только имущественные отношения, но и реализацию конституционного права на благоприятную среду жизнедеятельности.

В соответствии со ст. 65 ГрК РФ [2] КРТ может осуществляться в отношении территорий жилой застройки, территорий нежилой застройки, незастроенных территорий и территорий по инициативе правообладателей. Особое значение имеет КРТ жилой застройки, поскольку оно непосредственно затрагивает конституционные права граждан на жилище, закрепленные в ст. 40 Конституции РФ [1].

Само решение о КРТ может приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо главой местной администрации в соответствии с ч. 2 ст. 66 ГрК РФ [2]. Согласно ч. 2 ст. 65 ГрК РФ [2], КРТ жилой застройки осуществляется в отношении застроенной территории, в границах которой расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, либо дома, соответствующие критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта РФ (в том числе по физическому износу, благоустройству, эффективности использования). Конкретные критерии устанавливаются региональными актами, что порождает риск необоснованного расширения границ КРТ за счёт ветхого, но не аварийного жилья: при отсутствии единых федеральных стандартов субъекты РФ вправе формулировать критерии включения домов в программу достаточно широко. Для защиты граждан представляется необходимым закрепление на федеральном уровне единого «порога износа», ниже которого включение дома в программу без согласия всех 100% собственников будет недопустимым.

Первоначальным этапом реализации КРТ является подача инициативы о таком развитии. Комплексное развитие территории может осуществляться по инициативе органов власти (ч. 2 ст. 66 ГрК РФ), а также правообладателей земельных участков и объектов недвижимости (ст. 70 ГрК РФ [2]). При КРТ по инициативе правообладателей они направляют обращение в уполномоченный орган с приложением согласия правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимости в границах предлагаемой территории. На основании данной инициативы уполномоченный орган власти принимает решение о комплексном развитии территории.

После принятия решения осуществляется подготовка проекта планировки и проекта межевания территории в соответствии со ст. 41–43 ГрК РФ [2]. Эти документы определяют параметры размещения объектов капитального строитель- ства, характеристики планируемого развития территории, размещение инженерных и транспортных коммуникаций. Законодательные изменения, реализованные в 2025 году (Федеральный закон от 26.12.2024 № 486-ФЗ [9]), закрепили возможность установления границ территорий КРТ вне зависимости от границ территориальных зон: такие границы отображаются на карте, являющейся приложением к карте градостроительного зонирования (ч. 5.3 ст. 30 ГрК РФ [2]). Данная мера существенно упростила процедуру межевания в сложившейся застройке. Согласно ст. 5.1 ГрК РФ [2], проекты планировки и межевания подлежат обязательному публичному обсуждению с участием правообладателей земельных участков и объектов недвижимости.

Существенным элементом процедуры является определение лица, обеспечивающего комплексное развитие территории. Согласно той же ст. 66 ГрК РФ, КРТ осуществляется самостоятельно Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями либо лицами, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории. Порядок заключения договора регулируется ст. 68-69 ГрК РФ [2]. В соответствии с ч. 6 ст. 69 ГрК РФ [2] к участникам торгов предъявляются требования о наличии опыта строительства объектов капитального строительства объемом не менее десяти процентов объема строительства, предусмотренного решением о комплексном развитии территории, за последние пять лет, а также об отсутствии аффилированности с организатором торгов.

Законодательство о комплексном развитии территорий устанавливает систему правовых гарантий защиты прав и законных интересов граждан-собственников жилых помещений. Эти гарантии направлены на обеспечение баланса между публичными интересами в градостроительном развитии территорий и частными интересами граждан в сохранении их имущественных и жилищных прав, что корреспондирует требованиям ч. 3 ст. 35 Конституции РФ [1] о недопустимости лишения имущества иначе как по решению суда. Первой группой гарантий являются процедурные гарантии участия граждан в принятии решений о комплексном развитии. Как было описано выше, в соответствии со ст. 5.1 ГрК РФ [2] к ним относятся: право на участие в публичных слушаниях по проектам планировки территории, право на получение информации о планируемом развитии, право на внесение предложений и замечаний. Органы публичной власти обязаны рассмотреть поступившие предложения и дать на них мотивированный ответ.

Вторую группу составляют материальные гарантии компенсации при изъятии имущества. В случае если реализация проекта комплексного развития требует изъятия земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд, изъятие осуществляется в порядке, установленном главой VII.1 Земельного кодекса РФ [5], с учетом особенностей, предусмотренных ст. 56.6, 56.8, 56.10 ЗК РФ [5]. Согласно ст. 279 и 281 Гражданского кодекса РФ [4] собственникам гарантируется выплата возмещения, определяемого по рыночной стоимости изымаемого имущества, а непосредственно собственникам жилых помещений, в соответствии с ч. 8 ст. 32 ЖК РФ [3], предоставляется выбор между равноценным возмещением (рыночная стоимость + убытки, ст. 32 ЖК РФ [3]) и равнозначным жилым помещением (не меньшим по площади и числу комнат, ст. 32.1 ЖК РФ [3]). При этом доктрина справедливо указывает, что компенсация должна покрывать не только стоимость стен, но и сохранение «социального капитала» гражданина - доступность привычной инфраструктуры и социальных связей в районе.

Важной гарантией является возможность судебной защиты прав граждан, предусмотренная ст. 46 Конституции РФ [1]. Решения органов публичной власти о комплексном развитии территории, об изъятии земельных участков и объектов недвижимости могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства РФ [6]. Судебный контроль распространяется как на законность принятых решений, так и на обоснованность определения размера возмещения за изымаемое имущество.

Особое значение имеет гарантия предварительного согласия собственников на включение многоквартирного дома в КРТ, которое требует 2/3 голосов от всех собственников жилых помещений (ч. 1.3 ст. 46 ЖК РФ [3]). Данная норма призвана исключить принудительное вовлечение граждан в проекты развития против их воли. Тем не менее, несмотря на наличие правовых гарантий, практика реализации проектов комплексного развития территорий выявляет ряд проблем.

Одной из них является недостаточная информированность граждан о своих правах и процедурах комплексного развития. Действующее законодательство предусматривает публичные слушания и общественные обсуждения, однако на практике граждане нередко узнают о проекте КРТ лишь на этапе, когда принципиальные решения уже приняты. Оповещение через официальные печатные издания и доски объявлений, предусмотренное ч. 7 ст. 5.1 ГрК РФ [2], не обеспечивает реального охвата аудитории в условиях цифровой среды. Следствием этого становится пассивность правообладателей н а стадии публичных обсуждений и последующие конфликты при непосредственной реализации проектов.

Так, Т.Ю. Овсянникова, анализируя практику реализации КРТ в регионах, указывает [16], что существующие механизмы, основанные на региональных программах, не обеспечивают комплексной реновации жилищного фонда, а неразработанность региональной нормативно-правовой базы выступает одним из главных организационных ограничений – что напрямую предопределяет и дефицит информирования граждан.

Данная проблема была прямо обозначена участниками парламентских слушаний в Совете Федерации 7 ноября 2024 года, констатировавшими распространённое негативное отношение граждан к реализации проектов КРТ жилой застройки в связи с недостаточным уровнем гарантий их жилищных прав [14]. Представляется целесообразным закрепить обязательное адресное уведомление правообладателей через портал «Госуслуги» на этапе первичного рассмотрения инициативы о КРТ, что позволит обеспечить реальную, а не формальную осведомлённость граждан о затрагивающих их права градостроительных решениях.

Другой проблемой является определение справедливого размера возмещения при изъятии имущества. С.Н. Максимов, анализируя «болевые точки» института КРТ, указывает [15], что вопросы определения формы и размера возмещения собственникам помещений, изымаемых в ходе КРТ, остаются дискуссионными: разграничение между «равнозначным» и «равноценным» жильём на практике порождает многочисленные споры, поскольку эти понятия не совпадают по правовому содержанию.

Оценка рыночной стоимости недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [7] нередко становится предметом споров между собственниками и органами публичной власти. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 мая 2025 г. № 21-П [10], рассматривая гарантии жилищных прав граждан при выселении из аварийного жилья, подтвердил, что предоставление жилого помещения в таких случаях носит компенсаторный характер и призвано обеспечить сохранение имеющейся обеспеченности граждан жильем. Суд указал, что равнозначность предоставляемого помещения является «параметром многоаспектным», а обязанность ее соблюдения выступает «гарантией недопущения ущемления прав» граждан.

В развитие этой позиции Верховный Суд РФ в Определении от 19 апреля 2022 г. № 73-КГ22- 5-К8 [11] подтвердил, что при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение судам необходимо учитывать не только его кадастровую стоимость, но и рыночную стоимость с учетом всех убытков, причиненных собственнику изъятием.

Существенной проблемой остается согласование интересов различных групп правообладателей в границах территории комплексного развития. Собственники находящихся в удовлетворительном состоянии домов могут не поддерживать проект развития, в то время как жители аварийного жилья заинтересованы в его скорейшей реализации. Эта коллизия частных интересов накладывается на системную проблему низкой инвестиционной привлекательности КРТ для застройщиков. С.Г. Стерник, Н.Б. Сафронова и соавторы, анализируя факторы [17], снижающие привлекательность механизма КРТ для девелоперов, указывают, что неурегулированность взаимодействия с правообладателями, непредсказуемость сроков расселения и высокая конфликтность процедур согласования формируют значительные транзакционные издержки, делающие ряд проектов инвестиционно неприемлемыми.

Правоприменительная практика обнаруживает и процессуальный аспект данной проблемы:

собственники объектов, включённых в границы КРТ, пытаются оспорить правомерность такого включения в судебном порядке. Так, в деле, рассмотренном Верховным Судом РФ (Определение СКЭС ВС РФ от 15 августа 2023 г. № 307-ЭС23- 1848 по делу № А56-103770/2021 [12]), ВС РФ указал, что после включения земельного участка в территорию КРТ ранее утверждённая документация по планировке в отношении него признаётся недействующей, что лишает правообладателя возможности реализовывать ранее согласованные строительные намерения.

В другом деле ВС РФ разъяснил, что проект решения о КРТ не может быть оспорен как нарушающий права правообладателей до момента принятия окончательного решения (Определение СКЭС ВС РФ от 23 июня 2023 г. № 305-ЭС23-9466 по делу № А40-27077/2022 [13]). Данная позиция фактически сужает возможности граждан по превентивной защите своих прав. Как отмечает С.Н. Максимов [15], фундаментальной проблемой КРТ остаётся роль населения как субъекта этого процесса: действующее регулирование рассматривает жителей преимущественно как объект управленческих решений, но не как полноправного участника градостроительного диалога.

Парламентские слушания в Совете Федерации 7 ноября 2024 г. [14] также зафиксировали как системную проблему отсутствие законодательно установленных жилищных гарантий для собственников домов блокированной застройки и объектов ИЖС, включённых в границы КРТ наряду с многоквартирными домами.

Для решения указанных проблем необходимо совершенствование как правового регулирования, так и правоприменительной практики.

Целесообразно усилить требования к информированию граждан о планируемых проектах, в том числе путем проведения разъяснительной работы на ранних стадиях подготовки проектов. Требуется детализация методики определения размера возмещения, учитывающей не только рыночную стоимость изымаемого имущества, но и затраты граждан на переезд и обустройство, а также социальные связи в районе прежнего проживания.

Заключение

Таким образом, комплексное развитие территории жилой застройки представляет собой важный инструмент градостроительной политики, направленный на обновление жилищного фонда и улучшение качества городской среды. Правовое регулирование данного института содержит систему гарантий защиты прав граждан, включающую процедурные механизмы участия в принятии решений, материальные гарантии компенсации при изъятии имущества и возможность судебной защиты.

Вместе с тем, практика реализации проектов комплексного развития выявляет необходимость дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики в части обеспечения баланса публичных и частных интересов. Особое внимание следует уделить усилению информационной открытости процедур, совершенствованию методики определения размера возмещения и развитию механизмов согласования интересов различных групп правообладателей.

Эффективное функционирование института комплексного развития территорий возможно только при условии соблюдения конституционных прав граждан на жилище и неприкосновенность собственности. Дальнейшее развитие правового регулирования должно быть направлено на создание справедливого и прозрачного механизма обновления жилой застройки, учитывающего интересы всех заинтересованных сторон.