Административная деятельность полиции: от юрисдикционной модели к сервисно-цифровой парадигме

Современная административно-правовая наука переживает период фундаментальной ревизии устоявшихся доктринальных конструкций, и административная деятельность полиции в этом процессе занимает особое место. Традиционно рассматриваемая сквозь призму государственно-властного принуждения, исполнительно-распорядительных функций и юрисдикционного производства, сегодня эта деятельность все более явно обнаруживает свою бинарную природу. С одной стороны, полиция сохраняет функции субъекта административной юрисдикции, реализуя классические полномочия по выявлению и пресечению правонарушений. С другой — в структуре административной деятельности все отчетливее проявляется сервисная составляющая, связанная с предоставлением государственных услуг, содействием гражданам в реализации их прав и законных интересов. Данное обстоятельство требует не просто косметической корректировки, но сущностного пересмотра парадигмальных основ понимания административной деятельности полиции.

Как справедливо отмечает Д.Г. Заброда, административная деятельность участковых уполномоченных полиции, традиционно воспринимаемая как сугубо надзорная и профилактическая, фактически включает в себя широкий спектр правопредоставительных и правозащитных действий, не вписывающихся в классические представления об административной юрисдикции [1, с. 241]. Этот вывод имеет значение, выходящее далеко за рамки деятельности конкретной службы. Мы наблюдаем процесс институционализации нового направления административной деятельности — административно-сервисного производства. История отечественного полицейского права знает примеры позитивной деятельности органов внутренних дел, в частности, паспортно-регистрационную функцию, выдачу разрешений на приобретение оружия. Однако, как верно указывает О.Ю. Разгон, на протяжении десятилетий позитивные производства оставались в тени юрисдикционных, воспринимались как второстепенные, факультативные, не образующие самостоятельного научного направления [2, с. 41].

Цифровая трансформация коренным образом меняет эту ситуацию. Перевод массовых административных процедур в электронную форму, реализуемый в рамках функционирования Единого портала государственных и муниципальных услуг, привел к количественному и качественному скачку. Регистрация автотранспорта, выдача справок о наличии (отсутствии) судимости, получение разрешительной документации — эти действия сегодня составляют значительный объем административной деятельности полиции, требуют соответствующего кадрового, технического и, что принципиально важно, правового обеспечения. Вместе с тем, административно-правовая наука до настоящего времени не предложила целостной концепции правового регулирования данной сферы. Фрагментарность доктринального осмысления сервисной функции полиции вступает в противоречие с динамично развивающимся законодательством и правоприменительной практикой. Мы полагаем, что назрела необходимость доктринального признания административно-сервисных производств в качестве полноценного элемента системы административной деятельности полиции, обладающего собственной структурой, принципами и процессуальной формой.

Не менее существенные трансформации переживает и традиционная, юрисдикционная составляющая административной деятельности. Внедрение автоматизированных средств фиксации административных правонарушений, функционирующих в сферах безопасности дорожного движения, благоустройства, антитеррористической защищенности, породило феномен «цифрового субъекта» административной юрисдикции.

Как обоснованно указывает И.А. Зайцев, техническая оснащенность полиции в части выявления правонарушений сегодня существенно опережает процессуальное оформление статуса доказательств, полученных автоматизированными системами [5, с. 52]. Возникает ситуация правовой неопределенности: постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в автоматическом режиме без участия должностного лица, фактически выступает полноценным актом административной деятельности, однако его юридическая квалификация в качестве результата властной деятельности полиции остается дискуссионной. Мы наблюдаем формирование гибридной модели административной юрисдикции, где субъектами правоприменения выступают не только должностные лица, но и технико-юридические комплексы, чей правовой статус до настоящего времени не легитимирован. Разрешение данного противоречия видится не на пути отрицания автоматизации, а в разработке административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок автоматизированного принятия решений, включая механизмы оспаривания и ответственности за возможные сбои в функционировании систем.

Принципиальным представляется и вопрос об изменении критериев оценки эффективности административной деятельности полиции. Действующая система, унаследованная от советской школы административного права, традиционно ориентирована на количественные показатели: количество выявленных правонарушений, число составленных протоколов, сумма наложенных и взысканных штрафов. А.В. Гусев и А.Р. Гиздатов убедительно доказывают, что формальные показатели не только не коррелируют с реальным уровнем защищенности личности и общественной безопасности, но зачастую вступают в прямое противоречие с законодательно закрепленным принципом общественного доверия и поддержки граждан [10, с. 51]. Стимулирование сотрудников полиции к увеличению «валовых» показателей неизбежно провоцирует конфликт между целью административной деятельности (обеспечение безопасности, защита прав) и средством ее достижения (количественная отчетность). Преодоление этого противоречия лежит в плоскости отказа от архаичной модели оценки и внедрения интегральных критериев, отражающих реальную социальную полезность административной деятельности.

Представляется, что в основу такой оценки должен быть положен индекс эффективности, включающий три ключевых компонента. Во-первых, коэффициент удовлетворенности граждан административными услугами и деятельностью полиции в целом, измеряемый посредством независимых социологических опросов. Во-вторых, уровень цифровой доступности, выражающийся в доле государственных услуг, оказанных в электронной форме, а также в оперативности рассмотрения обращений граждан через цифровые платформы. В-третьих, показатель законности, определяемый соотношением числа обжалованных и отмененных либо измененных постановлений по делам об административных правонарушениях. Только внедрение комплексной, многомерной системы оценки позволит преодолеть разрыв между формальной отчетностью и реальным положением дел на административном участке.

Особого внимания заслуживает и кадровое обеспечение административной деятельности в условиях цифровизации. Подготовка сотрудников полиции, осуществляемая в образовательных организациях системы МВД России, традиционно акцентирована на знании материальных норм административного права и процедур принуждения. Однако компетенции, связанные с оказанием административных услуг, коммуникацией в цифровой среде, юридически корректным использованием результатов работы автоматизированных систем, остаются на периферии образовательного процесса. Мы считаем необходимым включение в федеральные государственные образовательные стандарты и ведомственные программы профессиональной подготовки специального модуля, посвященного цифровым компетенциям и сервисной деятельности полиции.

Таким образом, административная деятельность полиции в современный период объективно перерастает рамки классической юрисдикционной модели. Формируется новая, интегративная парадигма, в которой властно-принудительный компонент органично дополняется сервисным и цифровым. Задача административно-правовой науки состоит не в консервации устаревших доктринальных подходов, а в своевременной концептуализации реально складывающихся общественных отношений. Требуется признание административно-сервисных производств полноценным институтом административной деятельности, легитимация цифровых форм административной юрисдикции и коренной пересмотр критериев эффективности. Как справедливо отмечает Ю.П. Соловей, полицейское право возвращается из небытия не только и не столько как право принуждения, сколько как право социального служения [12, с. 38]. И именно это ценностное основание должно стать отправной точкой для дальнейших научных исследований административной деятельности полиции.