К вопросу об ответственности в рамках контрактной системы

Положения об ответственности за совершенные деяния либо уклонения от них, содержатся во всех отраслях права. В целом, юридическая ответственность — это реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке [12, с. 25].

В настоящее время место института контрактной системы в российском праве не определено, в научных кругах ведутся дискуссии к какой отрасли права отнести данный институт. Высказываются мнения о включении контрактной системы в гражданскую, административную отрасль права.

Так, Я.Б. Гребенщикова считает, что поскольку муниципальный контракт представляет собой некую общую форм договора, в которую могут облекаться любые виды предпринимательско-правовых договоров, последний подлежит регулированию нормами ГК РФ [8, с. 17].

Сторонники обособления предпринимательского права бы отметили, что институт государственного контракта характерен и для предпринимательского права [14, с. 125].

По нашему мнению, ключевым в этом вопросе, является юридическая форма заключаемого участниками закупки соглашения, именуемого государственным контрактом, содержащего все элементы юридической конструкции договора.

Согласно легальному определению гражданско - правовой договор – это соглашение двух или более лиц, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

При определении места контрактной системы в общей системе права, автор статьи «Контрактная система закупок как институт гражданского права» обращает внимание на имущественный характер возникающих правоотношений. В осуществляемых закупках, в рамках контрактной системы, в первую очередь мы должны говорить об отношениях имущественного характера, так как данные правоотношения возникают в процессе удовлетворения участниками контрактной системы своих имущественных интересов. Как известно, участниками договорных отношений, в том числе и контрактной системы, являются его стороны. В связи с чем можно говорить, что государственный контракт является особым видом гражданского договора [10, с. 110].

Кроме того, рассматривая вопросы контрактной системы, мы практически все время оперируем именно гражданско-правовыми категориями [14, с. 162].

Вступая в различные договорные правоотношения, его субъекты помимо прав, принимают на себя также обязанности по выполнению того или иного обязательства. Ненадлежащее исполнение или неисполнение которого, влечет за собой негативные последствия в виде привлечения к ответственности. Указанные положения прописаны и закреплены как основные принципы гражданского права. Применительно к контрактной системе, действия ее участников детально прописаны в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), предусматривающем также и применение мер ответственности к нарушителям [1].

В соответствии со статьей 107 Закона о контрактной системе лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность соответствии с российским законодательством [1].

В тексте нормативного правового акта законодатель неоднократно делает ссылки то к одному, то к другому виду ответственности, в некоторых случаях, ограничиваясь только указанием на привлечение к ней. Статьей 6 вышеназванного закона одним из принципов контрактной системы указывается принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Содержание данного принципа не раскрывается по тексту закона.

По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд [4].

Отожествление понятия ответственности с эффективностью и результативностью представляется не совсем верным, поскольку исходя из анализа содержания понятий следует, что сама ответственность представляет меру принуждения, имеет целью восстановления нарушенных прав, в то время как эффективность и результативность направлены на качественный процесс осуществляемых закупок и соответствующий результат.

Если обратиться к теории права, то одним из основополагающих принципов является принцип индивидуализации и целесообразности ответственности. Данный принцип предусматривает несение ответственности непосредственно самим виновным. Сущность его заключается в необходимости строгого учета всех обстоя- тельств правонарушения и личности правонарушителя с целью достижения наиболее оптимального эффекта воздействия юридической ответственности.

Рассматривая принципы контрактной системы Е.В. Вавилин указывает, что принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок и принцип обеспечения конкуренции заменили собой универсальный принцип недопустимости злоупотребления правом [7, с. 101].

Белов В.Е., в свою очередь, полагает необходимым, в целях анализа понятий результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок обратиться к содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств [5, с. 34].

Таким образом, более целесообразно было бы выделить ответственность как самостоятельный принцип контрактной системы. Как было изложено выше, положениями закона о контрактной системе предусмотрено четыре вида ответственности. Далее более детально будет рассмотрено только два вида ответственности участников контрактных правоотношений: гражданско-правовая и административная.

Как правило, под гражданско-правовой ответственностью субъектов гражданского права, носящей договорный характер, понимают те неблагоприятные последствия, которые должны претерпевать нарушители договорных обязательств, что может выражаться, например, в возмещении убытков, уплате неустойки, процентов за незаконное пользование чужими денежными средствами [15, с. 28].

Непосредственно в Законе № 44-ФЗ о данном виде ответственности говорится в части 6 статьи 30 и в 107 статье Закона. В соответствии с частью 6 статьи 30 Закона № 44-ФЗ в контракты должно быть включено обязательное условие о гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение условия о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций).

Останавливаясь на формах ответственности, которую могут понести участники контрактной системы, следует обратиться к статье 34.

Контракт, статье 45. Условия независимой гарантии. Реестры независимых гарантий, статье 95.

Изменение, расторжение контракта. В приведенных положениях закона, речь идет об уплате виновной стороной неустойки в форме пени и штрафа.

Следующая санкция, упомянутая в законе за нарушение законодательства в сфере госзакупок, предусматривает взыскание убытков. В соответствии с частью 8 статьи 51 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением участника закупки от заключения контракта, в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в закупке. Возмещение убытков производится в случае неправомерных действий (бездействий) лиц, выраженных в разглашении информации, полученной в ходе проведения электронных процедур (статья 107 Закона № 44-ФЗ) [1].

Этими мерами ограничиваются формы гражданско-правовой ответственности в изучаемой сфере. Между тем, в статье 94 Закона № 44-ФЗ указано о совершении наряду с применением мер ответственности и иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта [1].

Среди мер воздействия по гражданскому праву можно выделить отдельную группу – оперативные меры. По определению В.П. Грибанова, они представляют собой такие юридические средства правоохранительного характера, которые применяются к нарушителю гражданских прав и обязанностей непосредственно самим управомоченным лицом как стороной гражданского правоотношения без обращения к компетентным государственным органам [9, с. 116].

То есть по определению, указанные в статье 94 иные действия, подпадают под категорию оперативных мер. Вероятно, к таким мерам можно отнести, предусмотренное для Заказчика статьей 95 Закона № 44-ФЗ право принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям.

Еще одна мера, предусмотренная для заказчиков и направленная на защиту интересов последних, право отклонения заявок участников, в случае нарушения отдельных положений. Как следует из Закона № 44-ФЗ, чаще всего нарушение выражается в предоставлении недостоверной информация или ее неполноте [1].

Представляется, что данная мера будет являться оперативной, поскольку представляет собой также юридическое средство, применяемое к нарушителю.

В качестве обособленной санкции в сфере государственных закупок, Корякин В.М. и Чекмарев Г.Ф. выделяют включение виновных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в реестр недобросовестных поставщиков [11, с. 71].

Данная мера применяется во внесудебном порядке специальным юрисдикционным органом, ФАС России, и влечет неблагоприятные последствия для правонарушителя в виде правомерного умаления его нематериального блага – деловой репутации, а также косвенно сказывается на его имущественной сфере путем ограничения его свободы участия в гражданском обороте. Таким образом, учитывая специфику контрактных правоотношений, гражданско-правовая ответственность изучаемой сферы имеет ряд особенностей.

Как правило, это ответственность договорнаяпредусмотренная условиями контракта и прямо вытекающая из специального законодательства. Еще одна особенность вытекает из специфики самой гражданско-правовой ответственности – имеющей компенсационный характер, в отличии от реализуемой административной ответственностью штрафной функции. Корякин В.М. и Чекмарев Г.Ф. также обращают внимание на возможность применения мер ответственности еще до заключения контракта (так называемая «преддоговорная ответственность»). [11, с. 92].

Следующим видом ответственности за правонарушения в сфере контрактных правоотношений является административная.

Административная ответственность – это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение [6, с. 117].

Согласно положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) ответственность в контрактной сфере устанавливается статьями 7.30.1 - за нарушение порядка планирования закупок и определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требований к порядку, сроку размещения информации и документов или направления их для размещения в реестрах, предусмотренных законодательством и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе; 7.30.2 - за нарушение порядка заключения, исполнения, изменения и расторжения контракта; 7.30.3 - за нарушение порядка формирования, размещения и выполнения гособоронзаказа; 7.30.4 - за нарушение порядка закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц; 7.30.5 - за нарушение процедуры обязательных торгов, продажи государственного или муниципального имущества; 7.30.6 - за нарушение оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки установленных порядков проведения госзакупок, закупок юридических лиц и обязательных торгов в электронной форме, нарушение кредитной организацией установленного порядка блокирования и прекращения блокирования денежных средств на банковском счете участника таких закупок или обязательных торгов [2].

Из приведенных положений видно, что содержание административных составов КоАП РФ за нарушения в сфере закупок разделено законодателем на группы. Стоит отметить, что отдельные административные составы относятся исключительно к конкурентным закупкам, участниками которых могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства (части 5, 6 статьи 7.30.4 КоАП РФ).

Сергеева Н.В., Храмцова В.Е. выделяют четыре основных правонарушения контрактной системы, за которые участники подлежат привлечения к административной ответственности. На первом месте, по мнению автора, стоит нарушение порядка планирования закупок, после чегонарушение при выборе способа определения поставщика, третье - нарушение сроков размещения документов и информации по закупкам, и последнее - нарушения, связанные с порядком заключения контракта и внесения в него изменений [13, с. 77].

Из анализа приведенных норм можно сделать вывод о преобладании штрафа как вида административной ответственности за нарушения в сфере закупок. Размер штрафа зависит от того, кто подвергается ответственности.

При этом, как отмечают авторы статьи «Контрактная система: обзор применяемых мер ответственности участников» нарушения заказчиками требований закона о контрактной системе влечет за собой достаточно крупные штрафы как для должностных, так и для юридических лиц, что отчасти определяет его как самый эффективный инструмент привлечения участников закупок к ответственности. В качестве примера рассмотрения вопроса о привлечении заказчика к ответственности на основании положений части 7 статьи 7.30.1 КоАП РФ можно привести решение Вологодского УФАС России, вынесенное по жалобе на нарушение в ходе подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при подсчете баллов участника по критерию «Цена контракта, сумма единиц товара, работы, услуги», выразившееся в их неверном подсчете. По результатам рассмотрения жалобы контрольный орган признал действия комиссии по осуществлению закупки противоречащими части 15 статьи 48 Закона № 44-ФЗ и установил основания для выдачи предписания и передачи материалов дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства [3].

Подводя итоги, можно сказать, что регулирующие сферу закупок содержат большое количество ссылок к отдельным видам ответственно- сти, чем создается путаница в понимании возможных последствий и сложность правоприменения. Полагаем, что конкретизация в законе видов ответственности, в зависимости от совершенного правонарушения, их закрепление на законодательном уровне, устранило бы сложность понимания вопроса ответственности участников контрактных правоотношений.