Понятие «экстраординарной ситуации» в контексте обращения с животными без владельцев (условно владельческими животными)

Область обращения с домашними животными длительное время находилась на периферии правового регулирования, что закономерно привело к негативным социальным последствиям, в том числе неконтролируемому росту их популяции.

По смыслу ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации обязано принимать меры по формированию в обществе ответственного отношения к животным. В силу положений ст. 4 ФЗ от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обращение с животными предполагает научно обоснованное сочетание нравственных, экономических, социальных интересов человека, общества и государства. Гуманность является основополагающим принципом названного нормативного правового акта РФ.

Между тем анализ последних изменений законодательства в области обращения с животными свидетельствуют о тревожном тренде на дегуманизацию, что часто оправдывается грубыми популистскими лозунгами, как то: «Жизнь человека важнее жизни животных!» (Павел Иткин, лидер фракции ЛДПР) [1], «У нас гуманное отношение к животным начинает превалировать над ответственным отношением!» (Николай Валуев, депутат ГД РФ, партия «Единая Россия») [2] и др. В силу изменений, внесенных Федеральным законом от 24.07.2023 № 377-ФЗ в ФЗ № 498, субъекты РФ теперь наделены правомочием отступать от закрепленного нормативными правовыми актами РФ перечня мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, в том числе определять основания для умерщвления животных без владельцев, размещенных в местах и пунктах временного содержания, не являющихся приютами (ч. 4 ст. 7 ФЗ № 498-ФЗ). Согласно действующей редакции абз. 1 ч. 1 ст. 18 ФЗ № 498-ФЗ мероприятиями при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев являются мероприятия, указанные в данной части, «если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской Федерации» [3].

В дальнейшем законодательными органами субъектов РФ были приняты соответствующие законы (республика Бурятия, республика Алтай, Астраханская область, Магаданская область, республика Тыва и др.). Так, законом республики Бурятия от 22.11.2023 № 185-VII «Об установлении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определения перечня мероприятий при осуществлении такой деятельности на территории Республики Бурятия» разрешено умерщвление невостребованных животных (если в течение 30 календарных дней пребывания в пунктах временного содержания животное без владельца осталось невостребованным физическими или юридическими лицами, умерщвление производится на 31-й день с момента отлова) [4]. Напомню, что данный закон был оспорен рядом граждан. В ходе рассмотрения дела Верховный Суд Республики Бурятия по ходатайству административных истцов направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности оспариваемых положений.

Конституционный Суд РФ в своем резонансном постановлении от 18.07.2024 № 38-П признал их соответствие Конституции РФ, указав при этом, что мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, определение оснований для умерщвления последних, содержащихся в местах и пунктах временного содержания (не являющихся приютами), могут осуществляться, «если конкретное животное без владельца совершило нападение на человека или проявляет немотивированную агрессивность либо является носителем возбудителя опасной болезни или болеет ею, а также в случаях необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособного животного». В иных случаях указанные меры могут быть оправданы лишь сложившейся в конкретном регионе экстраординарной ситуацией, не поддающейся разрешению иными средствами, и необходимой для обеспечения надлежащего уровня безопасности личности и общества. Кроме того, умерщвление как экстраординарная мера должна носить временный характер [5].

Важно отметить, что до принятия постановления от 18.07.2024 № 38-П такая юридическая метафора как «экстраординарная ситуация» не использовалось при конструировании правовых норм, а применялась лишь в практике Конституционного Суда РФ для обоснования конституционности оспариваемых нормативно-правовых актов, принятых в особых обстоятельствах.

Между тем позиция Конституционного Суда РФ подвигла законодательные органы субъектов Российской Федерации на последовательное ее включение в разработанные ими законы.

Так, согласно п. 4 ч. 1 ст. 2 закона Чувашской республики от 21 ноября 2024 года № 76 «Об обращении с животными без владельцев на территории Чувашской Республики» экстраординарная ситуация в области обращения с животными без владельцев — это «обстановка на территории муниципального образования Чувашской Республики, сложившаяся при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, при которой реализация мероприятий, предусмотренных пунктами 1–3 части 3 статьи 3 настоящего Закона, не обеспечивает надлежащего уровня безопасности граждан и общества» [6].

Расширение дискреционных полномочий субъектов РФ и отсутствие единообразного понимания «экстраординарной ситуации» привели к проблемам в правоприменительной практике.

Так, решением Хабаровского краевого суда от 10.02.2026 были частично удовлетворены требования административных истцов и признаны недействующими отдельные положения закона Хабаровского края от 25.12.2023 № 459 «Об отдельных вопросах реализации Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения закона Хабаровского края от 25.12.2023 № 459 не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование и носят неопределенный характер (в частности, п. 5, 6 ч. 1 ст. 2, ч. 1–3, 7, 8 ст. 6). Кроме того, они позволяют вводить «экстраординарную ситуацию» на основании непроверенной информации граждан (субъективное мнение), подвергать умерщвлению животных, которые не проявляли «немотивированную агрессивность».

В соответствии с п. 7 ч. 1 закона Хабаровского края от 25.12.2023 № 459 «экстраординарная ситуация в области обращения с животными без владельцев (далее — экстраординарная ситуация) — ситуация на части (частях) территории муниципального образования края, сложившаяся при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, при которой реализация мероприятий, предусмотренных пунктами 1–5 части 1 статьи 5 названного закона, не обеспечивает надлежащего уровня безопасности граждан и общества» [7].

Судом отдельно отмечено, что законодателем не приведено доказательств неэффективности иных мер разрешения сложившейся ситуации в регионе, как и не раскрыто содержание понятия «немотивированной агрессивности». Ниже привожу выдержку из решения: «Суд отмечает, что единичный факт нападения конкретного животного на человека не может являться основанием для истребления других животных, не имеющих отношения к инциденту, а также не может свидетельствовать об объективно возникшей экстраординарной ситуации, которая не поддается разрешению иными средствами» [8].

Интересный казус имел место в Забайкальском крае. Так, региональная прокуратура принесла замечания на проект закона в области обращения с животными без владельцев. В результате последний был снят с рассмотрения на заседании регионального парламента. По мнению прокуратуры, определенное проектом понятие «экстраординарной ситуации» не содержало конкретных критериев [9].

Вышеизложенные обстоятельства побудили федерального законодателя к разработке универсальной дефиниции «экстраординарной ситуации».

Так, внесенным на рассмотрение в ГД РФ законопроектом было предложено расширить понятийный аппарат ФЗ № 498-ФЗ, дополнив ст. 3 новыми пунктами. Согласно п. 15 «экстраординарная ситуация — ситуация в области обращения с животными без владельцев, возникшая на территории субъекта Российской Федерации или на части территории субъекта Российской Федерации, связанная с обеспечением безопасности граждан от нападений животных без владельцев или распространением переносимых ими опасных для человека болезней, включенных в перечень опасных болезней, утвержденный уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, когда осуществление мероприятий по обращению с животными без владельцев, указанных в статье 18 настоящего Закона, объективно не обеспечивает надлежащего уровня безопасности граждан и общества».

Автор публикации является категорическим противником включения юридической метафоры «экстраординарная ситуация» в текст ФЗ № 498- ФЗ. Как справедливо отмечал на многочисленных правовых конференциях, посвященных проблеме ответственного обращения с животными, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, к.ю.н. Д. Б. Горохов, данное определение содержит в себе признаки «чрезвычайного положения» или «чрезвычайной ситуации» и, соответственно, должно регулироваться специальным законодательством, как то:

–ФКЗ от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; –ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; –ФЗ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии».

Иное противоречит предмету регулирования ФЗ № 498 и является как теоретической, так и практической ошибкой.

Следует отметить, что федеральный законодатель фактически продублировал содержание определений, сформулированных субъектами РФ. Предложенная дефиниция является классическим примером «каучуковой нормы».

Напомню, что оная характеризуется эластичностью, расплывчатостью формулировок, оценочным содержанием, что открывает широчайший простор для толкования. Становится очевидным, что закрепление понятия «экстраординарной ситуации» на федеральном уровне не устранит проблем правоприменительного характера.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 25.02.2019 № 12-П, неоднозначность правового регулирования препятствует адекватному уяснению его содержания, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к произволу и тем самым ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод [10].

Вероятно, положения, касающиеся «экстраординарной ситуации», корректнее было бы именовать «ситуационными» (в определении К. И. Комиссарова), ибо хочется надеяться, что они действительно будут носить временный характер.

Следует отметить, что федеральным законодателем по-прежнему не раскрывается понятие «немотивированной агрессивности», вмонтированное, между тем, в ФЗ № 498-ФЗ (ст. 18).

Данный термин является квазинаучным. Согласно разъяснениям руководителя дрессировочного центра АНО ПО «ОЦ РКФ» Пудеева Е. И., агрессивное поведение собаки может указывать лишь на два обстоятельства:

1) огрехи в ее воспитании;

2) наличие психических отклонений.

«Немотивированной агрессивности» не существует. Единственно доступная агрессивность для животного — это «инструментальная агрессивность», являющаяся способом выживания и всегда имеющая триггер, мотив. По словам академика РАН Ирины Донник, так называемую «немотивированную агрессивность» могут проявлять только больные животные, зачастую страдающие онкологией, бешенством или эпилепсией.

В остальных случаях это «оборонительная реакция, характерная для любого животного» [11].

Важно понимать, что умерщвление животных само по себе не является эффективным инструментом по сокращению популяции бездомных животных. Кроме того, оправдание столь радикальной меры является не чем иным, как свидетельством бессилия органов государственной власти в области регулирования ответственного обращения с животными. Напомним, что сегодня в нее главным образом вовлечены Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Законодатель фактически борется не с причиной, а со следствием, а легализация умерщвления животных (по усмотрению) начинает подменять собой грамотное регулирование сферы владения и разведения.

Если обратиться к массиву вынесенных ранее решений Конституционного Суда РФ, то можно прийти к однозначному выводу: экстраординарность ситуации означает не только ее беспрецедентность, масштабность, стремительность развития, но и непредвиденность, например: техногенная катастрофа (Ситуация была признана «экстраординарной» ввиду техногенной аварии XX в., приведшей к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям) [12], распространение коронавирусной инфекции (Ситуация была признана «экстраординарной» ввиду стремительного распространений коронавирусной инфекции COVID-2019. Водимые меры были временными, не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств) [13], боевые действия. Между тем проблема перепроизводства животных и, как следствие, их бездомное существование не возникли вдруг из ниоткуда. Это результат многолетнего бездействия органов государственной власти и безответственности бывших владельцев. Мог ли отечественный правотворец предвидеть последствия собственной халатности? Ответ очевиден.

Кроме того, установленные субъектами РФ предельные сроки содержания отловленных животных, как правило, составляют 10–30 дней, что, в свою очередь, противоречит требованиям ч. 1 ст. 231 ГК РФ о шестимесячном «хранении» задержанных (условно владельческих) животных, а также нарушает положения ст. 35, 55 Конституции РФ.

В настоящее время в России ведение учета количества животных без владельцев, отловленных и транспортированных в приюты, отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ (подпункт «л» пункта 6 Методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.09.2019 № 1180) [14]. Порядок регистрации домашних животных также оставлен на усмотрение субъектов РФ. Важно понимать, что уличные животные — это, как правило, бывшие владельческие животные, брошенные на произвол судьбы недобросовестными владельцами. Между тем привлечение как к административной, так и к уголовной ответственности находится в прямой зависимости от возможности идентифицировать животное и его владельца. Необходимо установить единый механизм регистрации и учета животных, включающий в себя их обязательную идентификацию (чипирование). Каждому животному должен быть присвоен уникальный буквенно-цифровой номер, действительный в течение его жизни. Создание единой информационной базы позволит осуществлять учет и регистрацию всех животных: домашних животных (кошек и собак), животных без владельцев, содержащихся в приютах, бездомных животных, временно находящихся у волонтеров, в зоогостиницах, на передержках, животных без владельцев и прошедших мероприятия ОСВВ, потерявшихся и найденных. Одновременно следует установить жесткий государственный контроль в области разведения домашних животных (собак, кошек). Но этот вопрос будет подробно освещен в следующей публикации автора.