Проблемы реализации принципов законности и правовой определённости в административных правоотношениях

Административное право как комплексная отрасль законодательства регулирует систему управленческих отношений, которые возникают между государством и его институтами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой. Принципы, положенные в основу административно-правового регулирования, определяют характер и направленность всей системы публичного управления. Среди этих принципов особое место занимают принципы законности и правовой определённости, которые составляют основу режима легальности осуществления государственно-властных функций. При этом, принцип законности в административных правоотношениях выражает требование того, что все органы исполнительной власти, их должностные лица, а также иные субъекты, наделённые государственно-властными полномочиями, должны осуществлять свою деятельность исключительно на основе, во исполнение и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако реальная практика применения административно-правовых норм показывает, что реализация этого принципа сталкивается с различными препятствиями и вызовами, требующими серьёзного научного анализа и практического решения.

Правовая же определённость как самостоятельный принцип неразрывно связана с законностью, однако имеет собственное содержание. То есть требование ясности, недвусмысленности и внутренней согласованности правовых норм, позволяет адресатам административно-правовых норм предвидеть последствия своих действий и поступков. Зачастую административные акты и действия органов власти отличаются нечёткостью формулировок, противоречивостью применяемых норм, непредсказуемостью административной практики, что создаёт благоприятные условия для произвола и нарушения прав граждан.

Актуальность исследуемой проблемы определяется тем, что эффективная реализация принципов законности и правовой определённости имеет решающее значение для установления доверия граждан и организаций к государственным институтам, обеспечения стабильности правового регулирования и защиты законных ожиданий участников административных правоотношений. Недостаточная реализация этих принципов приводит к увеличению количества административных споров, к неправомерным действиям должностных лиц, к подрыву авторитета государственной власти. Поэтому комплексный анализ проблем и путей совершенствования реализации данных принципов представляет собой вопрос, имеющий не только теоретическое, но и исключительно практическое значение для развития российского административного права и административно-правовой практики.

Административные правоотношения представляют собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и характеризующиеся особым положением одной из сторон — субъекта государственной администрации, наделённого полномочиями принимать властные решения и совершать властные действия [1]. Специфика этих правоотношений заключается в том, что они часто возникают вопреки воле другой стороны и связаны с осуществлением публичных интересов, а не с личными интересами участников. Принцип законности при этом означает, что все без исключения действия органов исполнительной власти должны соответствовать нормам действующего законодательства и не могут выходить за пределы установленной компетенции.

Конституция Российской Федерации в качестве одного из основных конституционных принципов провозглашает верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны [2]. Такой конституционный принцип конкретизируется и развивается в многочисленных федеральных законах, регулирующих деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливают, что государственная служба основана на принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и распоряжениями при исполнении служащими должностных обязанностей [3]. Однако на практике реализация этого принципа встречает серьёзные препятствия.

Первая группа проблем на наш взгляд связана с состоянием нормативной базы административного права, поскольку современное административное законодательство Российской Федерации характеризуется определённой фрагментарностью, множественностью источников регулирования и недостаточной согласованностью между различными нормативными правовыми актами [4]. Нередко одни и те же общественные отношения регулируются несколькими нормативными актами, содержащими противоречивые предписания, что, несомненно, создаёт ситуацию неопределённости для правоприменителя и граждан, затрудняет единообразное применение норм административного права. Помимо этого, многие нормативные акты, регулирующие деятельность органов исполнительной власти, характеризуются излишней сложностью, использованием неопределённых терминов и оценочных понятий, интерпретация которых может существенно варьировать в зависимости от субъекта применения.

Вторая группа проблем относится к практике правоприменения органами исполнительной власти, поскольку даже при наличии чётких и определённых норм законодательства органы власти иногда допускают их неправильное применение, выходят за пределы установленной компетенции, принимают необоснованные административные акты, отличающиеся противоречивостью и расплывчатостью формулировок [5].

Такие ситуации могут происходить как в результате некомпетентности или небрежности должностных лиц, так и в результате сознательного использования возможностей, предоставляемых оценочными нормами, для достижения целей, не соответствующих публичному интересу.

Принцип правовой определённости требует, чтобы правовые нормы и акты, издаваемые органами государственной власти, отличались ясностью, логичностью, понятностью как для самих правоприменителей, так и для иных лиц, к которым эти нормы и акты обращены. Правовая определённость способствует предсказуемости поведения органов государственной власти, позволяет гражданам и организациям разумно планировать свою деятельность, зная, какие правовые последствия будут вытекать из их действий.

Напротив, неопределённость, двусмысленность и противоречивость правовых норм порождают ситуацию, при которой участники правоотношений не могут с достаточной степенью уверенности предсказать, какое решение примет административный орган в том или ином случае.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчёркивал, что общеправовой критерий определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено только при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями и всеми адресатами нормы [6]. Содержание принципа правовой определённости раскрывается через требования стабильности правового регулирования, ясности и согласованности правовых норм, единообразного применения закона, включая единство судебной практики, и устойчивости правоприменительной практики.

Третья группа проблем затрагивает вопрос защиты законных ожиданий участников административных правоотношений. Принцип защиты законных ожиданий тесно связан с принципом правовой определённости и требует, чтобы административные органы соблюдали сложившуюся практику применения норм закона и не изменяли своё поведение, если только это не вызвано серьёзными публичными интересами и не сопровождается надлежащей мотивировкой [7]. Однако в административной практике часто встречаются случаи, когда органы власти внезапно резко меняют свою линию поведения без каких-либо видимых причин, что приводит к нарушению законных ожиданий граждан и организаций, к возникновению убытков и морального ущерба.

Четвёртая группа проблем связана с недостаточной эффективностью судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Хотя Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает развёрнутую систему мер судебной защиты от неправомерных действий и решений органов власти, судебная практика показывает, что не все нарушения принципов законности и правовой определённости выявляются и пресекаются судами. Некоторые судьи проявляют излишнюю лояльность к органам власти, неохотно признают их действия неправомерными, нередко применяют формальный подход к рассмотрению административных дел, не анализируя существо нарушений.

Проблемы реализации принципов законности и правовой определённости проявляются также в сфере административного нормотворчества. Многие подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти не соответствуют требованиям чёткости и определённости, поскольку содержат размытые формулировки, используют оценочные понятия без необходимого их толкования, допускают внутренние противоречия. Более того, некоторые органы власти издают нормативные акты, которые не опубликованы должным образом и поэтому становятся неизвестны адресатам этих норм, что явно противоречит принципам законности и правовой определённости.

Таким образом, наше исследование показало, что современная российская административно-правовая практика сталкивается с серьёзными проблемами при реализации принципов законности и правовой определённости. Такие проблемы имеют как объективные причины, связанные с состоянием законодательства и сложностью административного регулирования, так и субъективные причины, обусловленные недостаточной компетентностью некоторых должностных лиц, их небрежностью или даже сознательным нарушением правовых норм. Преодоление выявленных проблем является необходимым условием развития правового государства в России и повышения эффективности государственного управления. Требуется системный пересмотр подходов к нормотворчеству в сфере административного права, обеспечение большей согласованности и определённости нормативных актов, совершенствование механизмов контроля за деятельностью органов власти. Особое внимание должно быть уделено укреплению судебной защиты прав граждан и организаций от неправомерных административных действий, расширению прав институтов гражданского контроля, развитию административной процедуры. Практическая реализация предложенных направлений совершенствования позволит укрепить режим законности, повысить предсказуемость и стабильность административно-правового регулирования, защитить права и законные интересы граждан и организаций в их взаимоотношениях с государственными органами.